作者：程晓静 摘要：农村宅基地是农村集体组织成员权益的表现，是农村村民住房的保障，也是农村基层建设的一项重要组成部分，随着经济的发展，城乡融合步伐的推进，农村外出务工人员的增多、人口的转移，农村有一部分宅基地和农房处于闲置状态，闲置浪费问题逐渐显现，这些闲置宅基地和闲置农房即影响新农村建设的“视觉”感又影响当地经济建设土地利用率，如何改变这一现象在推动当地经济发展中适宜当前的经济建设发展需要，盘活和利用是促进农村经济增长的一种有效手段，把农村资产最大化，农村村民的权益和经济发展并肩前行是我们当前工作中的一项重点工作，项目建设的引领、农户自主发展的启示为盘活利用找到了发展的方向。 在城镇化进程的进一步加快中，农村闲置宅基地和闲置农房的闲置盘活利用工作是当前经济发展中必须解决和推进的一项工作，此项工作的推进一方面可以解决宅基地不足，另一方面可解决闲置资源的利用问题，在宅基地改革和管理工作中，积极推进农村闲置宅基地和闲置房屋的盘活利用是当下经济发展的趋势也是解决一些历史遗留问题的突破方向，经过一些示范项目的成功引领对农村闲置资源合理的分配、优化利用，资产的市场场运作提供了实践依据。宁南县位于四川凉山彝自治州东南部，东以金沙江为界，与云南省巧家县隔水相望，气候宜人，平均海拔1190m, 年均气温19.3℃,主要以蚕桑、烤烟、畜牧、蔬菜为主导产业。近年来为进一步推动县域经济发展，提升人民群众幸福感，2016年9月全县被国务院批复为国家重点生态功能区的机遇，县委、县政府精准定位以“蜀桑风韵·南国天府·温泉康养·多彩宁南”为总体发展方向，致力于打造中国蚕桑丝绸天府，西部最大的蚕桑茧丝产业聚集中心，川滇地区以温泉为特色的金沙阳光康养度假胜地，推动以康养旅游为主打发展当地农家乐、民宿的经济发展思路。 1 提升措施1.1 因势利导，打造示范样板1.1.1 打造闲置宅基地盘活示范样板宁远镇小田坝村地处凯地里拉温泉康养度假区与宁南县城中段、国道G248旁，是进入宁南县城的必经之路，从小田坝村6组的地理位置和现状分析，其发展民宿有着得天独厚的地理资源和环境资源，根据民宿发展要素针对村民需求、游客需求提出了功能、交通、景观、产业方面的现实问题，以尊重原始肌理，梳理、整合场地，融合共生的策划理念，“山水相融、田院宜居”打造乡村振兴示范村设计定位，以乡村特色、青山绿水、田园风光、乡村院坝为文化底蕴，对记忆中的山水、田园、院坝、私家花园进行整体改造，划分成商业区、青田休闲区、农家院坝生活区、农家院坝民宿区、农家院坝美食区五个区，形成一带一轴一环的空间格局，以农户自建和政府出资建设公共设施相结合的方式统筹推动闲置宅基地和闲置农房的盘活利用，突显“农村美、农民富、农民乐”的乡村经济发展美景。 1.1.2 充分发挥农民自主性，推动闲置宅基地和闲置农房的转换利用宁南县宁远镇码口村由于人多地少，人均耕地面积小，为生计大部分年轻人外出务工或经商，村内人口以老年人为主，宅基地闲置情况问题突出。家住码口村的农户将自家闲置的宅基地及老屋院坝改建成农家乐，并在相关部门办理了营业执照许可证。依靠特色山泉水养殖的生态鱼作为其主打招牌，依靠农家乐的经营其家庭年均收入相比以前增加约6万元，同时还带动了周围农户的农产品销售以及部分就业，示范带动效应凸显，农民自主创业信心巨增。 1.1.3 紧跟时事，抓住发展机遇随着白鹤滩水电站的建成，金沙水库将成为宁南县辖区内的又一大景观，正在建设的宜攀高速公路和规划建设的西宁高速公路，在建成后都将使宁南县的交通实现质的飞跃，彼时将有更多的外来游客到宁南旅游，白鹤滩镇抓住这个发展时机，适时将闲置的农村宅基地通过合理方式打造成有区域特色的民宿，为当地经济抓住发展机遇。 1.2 主动发力，精准实施1.2.1 完善组织领导机制，推动宅基地制度改革组建以农业农村局、自然资源局、住建局、公安局等多部门联合指挥部，完善工作推进机制，落实联席会议和例会制度，定期招开工作推进情况汇报、分析会，研判面临问题及其原因，联合研究解决措施，具体任务分解，责任落实到个人，统筹推进农村宅基地改革，在规定时间内确保各项工作任务高效有序推进。 1.2.2 科学优化，政策支持一是项目结合农村危房改造以首先解决C、D级危房及住房困难群众的思路开展。宁远镇驻村工作人员汇合村级干部对申请自建房的村民进行摸底，将C、D级危房及住房困难群众纳入首批建房户。二是宁南县文化广电和旅游局结合宁南发展民宿出台了《宁南县支持发展康养旅游民宿的实施方案》及相关配套政策支持民宿发展。三是整合各方力量，实施政策激励，提出《宁南县民宿发展奖励办法》加速推进民宿产业高质量发展，实现旅游富民的目标。 1.2.3 因地制宜，适时转换利用引导不适合发展民宿，转向以本地消费者为主要市场的个体农家乐，做到了因地制宜，适时引导为农村闲置宅基地的转换利用找到了适合自身发展的方式。 1.3 盘活利用，分类实施在盘活利用建设中涉及闲置宅基地、闲置农房的实行分批、分类整合资源，以政府统筹，村民自建为主的方式盘活利用。一是解决住房需求类。按规划区建房布点要求可选择原拆原建、异址新建两类建房形式，要求建设严格按建房图纸进行自建，政府出资修建公共设施。二是对历史遗留问题的处理。按现行宅基地管理办法对需要重建(原拆原建、异址新建)的超面积或面积不够的以现有家庭成员(享有宅基地权益人)按项目建设标准进行严格审批。三是对继承、常年空置不用或其他原因不能再建的住户。采取政府统一拆迁安置有偿退出宅基地方式，退出的宅基地由政府出资或引进第三方打造商业区出租。四是整合闲置宅基地、闲置农房。对闲置不用又不愿退出宅基地的闲置宅基地、闲置农房或因资金等原因自建不起的由本村集体经济组织与村民签订长期出租合同，本村集体经济组织出资修建出租或引进外部资源盘活利用。 1.4 依政依策，严格管理1.4.1 严格审批项目建设点涉及面广，家庭关系及人员身份复杂，为确保宅基地权益的合法性在审批工作中严格审批资格的认定，对不符合宅基地申请条件的申请人坚决不予批准。农村集体经济组织成员身份界定进一步规范，农村宅基地建房审批“户”的认定，以公安机关登记的户籍资料为基础，以农村集体经济组织成员资格认定为前提。 1.4.2 严格管理项目建设中严格落实农村建房管理要求。一是落实农村宅基地审批监管“三到场”管理要求。在宅基地审批过程中，县自然资源局，住建局，农业农村局，镇、村、组相关负责人员严格落实“三到场”。即：受理宅基地申请后到实地审查申请人是否符合条件、拟用地是否符合规划等；宅基地经依法批准后实地丈量批放宅基地到场；村民住宅建成后实地检查是否按照批准的面积和要求使用土地到场。 1.4.3 加强属地监督管理责任项目建设所在镇为建房管理第一责任人，村级建立日常巡查制度，及时上报违规违建、超面积、不符合项目规划等违法建房行为，及时确认、限期整改。 1.4.4 严格执法监督管理县级相关部门联合镇人民政府确实加强建房监管执法工作，在项目推进过程中处理了2起不符合申请建房资格条件的申请人申请建房问题；处理3起未按审批面积超面积建房问题，经整改得到相关部门同意后方才进行后期施工，对后期项目开展起到了警示作用，规范农村自建房秩序。 1.5 经验与成效1.5.1 以市场配置宅基地资源为核心，改善农户居住条件在充分尊重农户意愿的基础上，创新方式引导发展，以市场资源配制引导宅基地改革发展机制，探索多元化发展，稳妥有序化解历史遗留问题、继承等建房难题，化问题挑战为改革机遇，促进当地发展进程。 1.5.2 群众增收渠道拓宽，农民财产收入增加大力盘活闲置宅基地和闲置农房鼓励农户利用闲置农房自主经营民宿发展农家乐等新业态，引导农户出租、入股等多种模式参与融合产业发展农民收入增加，发展积极性增高。 1.5.3 推动不同地域盘活利用重点，实现闲置宅基地高效利用根据区域资源的差异，坚持因地制宜、因户施策、按房屋性质、不同区域差异化盘活闲置宅基地和闲置农房，推动农村宅基地高效集约利用，以解决农户住房条件为前提，发展经济为目标，分类实施、盘活利用。 1.5.4 示范引领，推动群众自主发展通过项目建设，以点带面，变政府推动建设为群众主动发展，通过项目建设完善和改造基础设施，优化内、外环境，为我县推动旅游业发展提供了良好的营商环境。提高宁南民宿旅游知名度、吸引力和接纳旅游能力，打造具有竞争力的康养民宿发展亮点。对本县民宿旅游发展起到了示范性带动作用。 1.5.5 人居环境治理有序，村容村貌焕然一新推动宅基地制度改革与人居环境治理相结合，聚焦污水处理、垃圾处理、治道整治、道路硬化、风貌打造，实施厕所改造，实现乡村公路宽阔平坦、村容村貌焕然一新、村内绿意盎然，村舍错落有致，一幅唯美乡村诗画。 1.5.6 注重闲置宅基地的组织性与规划性注重发挥政府的组织和推动作用，有组织的安排闲置宅基地盘活的具体运作内容，在开展闲置宅基地和闲置农房盘活之前先对参与盘活的地块条件、盘活的目标与方向、参与盘活的运作主体、盘活的模式等有组织的做出具体安排，在盘活过程中谨慎的选择盘活地块的具体项目，再科学地规划项目具体的建设布局，并合理地安排土地盘活利用的程度和进程，从而减少已盘活的闲置宅基地和闲置农房因经营不当而再次闲置的问题。 1.5.7 重视保障村民的权益闲置宅基地的盘活过程是闲置宅基地和闲置农房利益被显化与再分配的过程，村民、集体经济组织、地方政府、投资主体、运营主体等主体都是其中利益的相关主体，在盘活的过程中要非常重视保护村民的合法利益。重视发挥闲置宅基地的“要素”与“资产”双重功能，在推进闲置宅基地和闲置农房的盘活中支持村民和集体经济组织利用闲置宅基地自主开展经营性生产活动，鼓励他们利用闲置宅基地和闲置农房这一要素条件与相关市场主体或政府开展盘活项目合作，发挥宅基地对村民的“要素”功能。同时，允许农民运用闲置宅基地进行抵押贷款，运用土地资产的“产权经济属性”,解决其因缺乏合意抵押品而面临的融资困境，充分发挥闲置宅基地的“资产”功能，让闲置宅基地和闲置农房的盘活利用为村民和村集体经济组织带来更大的效应，提高他们参与盘活闲置宅基地的积极性。 2 发展思路2.1 建立完善闲置宅基地和农房的盘活利用机制分区域、分类别建立盘活方案，对农户退出依法取得的符合规划和用途管理的宅基地进行妥处，对条件较好的地区农户自主或由村集体经济集中开展经营活动或出租、经营等，赋予农户更多更广的自主选择性。 2.2 坚持户有所居，试行自愿有偿退出一是建立宅基地退出制度。在保障户有所居的基础上，建立宅基地退出制度，允许宅基地所有权户自愿有偿整体或部分退出宅基地使用权，宅基地超面积推行有偿使用。二是规范有偿退出程序。宅基地所有权户按照农户申请、村组审核、乡镇备案的程序实施有偿退出宅基地使用权，农户自愿提效申请，经村集体经济组织审核和民主讨论同意，公示5个工作日无异议后，报镇人民政府备案。三是建立合理补偿制度。村集体经济组织利用集体经济资金，制定合法住房、合法庭院、合法附属用房的分类补偿标准，给予退出宅基地使用权的农户经济补偿。 2.3 坚持持续高效，创新盘活利用模式对零星、小片的闲置宅基地和闲置农房根据整体规划设计方案对部分区域进行项目推进，通过土地增减挂钩、土地整治后转变用途推进土地在一定区域内统筹利用，提高土地利用率，为经济建设提供用地保障。 2.4 强化盘活利用的配套保障措施闲置宅基地和闲置农房不仅仅是“一块地”“一间房”,还涉及到多项制度联动和改革配套。土地征收制度、宅基地改革制度、城镇发展规划、城乡一体改革制度等各项制度的建立和完善是盘活和利用的基础，统筹推进各项相关工作。 2.5 示范引领推进盘活利用多元化发展以项目建设示范为基础，以点带面，示范为引导，积极推进闲置宅基地和闲置农房的盘活利用，着眼于乡村振兴的实施，以农村产业发展需求为重点，发展符合乡村特点的休闲农业，乡村旅游、餐饮民宿、文旅体验等特色项目的建设，引进第三方开发利用，开展多元模式的盘活利用，用于乡村振兴和乡村产业发展。 作者简介：程晓静(1980-),女，四川省宁南县农业农村局，本科，研究方向：宅基地改革与管理。 来源：《四川农业科技》期刊