作者：尹雷 余恒

摘要:城郊村是在城乡融合进程中形成的“亦城亦乡”又“非城非乡”、特殊且复杂的治理单元，随着城郊村治理和发展的主体日趋多元化，城郊村集体经济发展也面临新的挑战。通过对鲁东南地区E村集体经济发展进程及难点堵点的剖析，发现其问题主要源于政府、企业、村民、村两委等多元主体关系失调，深入探析主体困境的成因，进一步推动以E村为代表的城郊村集体经济发展需要通过党建引领，调节主体互构关系，平衡各方利益诉求，提高资源配置效率，改善经济运营基础。

一、问题的提出

我国集体经济的发展可以追溯到新中国成立初期，经过社会主义改造之后，农村集体经济制度逐步确立为社会主义公有制的主要构成部分，同时作为中国特色社会主义基本经济制度在乡村领域的延伸，呈现自然发展的态势。[1]作为城乡融合中产生的新型治理单元的一部分，城郊村的集体经济脱胎于传统农村集体经济。但在城乡融合进程中，其治理主体趋向多元化、模糊化，不同的利益主体博弈、互动，生产出混合的村庄空间，使得城郊村集体经济发展呈现多元主体相互掣肘的“碎片化”、资源大量输入但边际效益递减的“内卷化”状态，难以完全嵌入城市经济的发展中，却又不同于一般农村集体经济形态。城郊村集体经济在城乡融合中呈现出发展疲态，受到难以摆脱的内外部多重困境。

2018年中共中央、国务院印发的《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》中首次明确提出“城郊融合类村庄”概念，将其作为分类推进乡村发展的类型之一，认为其具备成为“城市后花园的优势”与“向城市转型的条件”。城郊村“亦城亦乡”又“非城非乡”，为其集体经济发展带来了独特优势，也致使其易陷入治理碎片化、内卷化以及资源“空转”等困境当中。城郊村集体经济发展亟待在新时代城乡融合的推进中理顺主体关系，形成发展合力。对此，围绕“城郊村集体经济主体困境如何破除”，为如何推动城郊村集体经济长效发展提供行动主张与对策建议。

二、学界的讨论

随着一系列发展壮大农村集体经济政策的相继出台，学界对于集体经济发展展开了积极讨论，“新型农村集体经济”成为研究的重点。新型农村集体经济以党建为引领[2]，以壮大集体利益为基本原则，[3]具备经济和社会双重效益，[4]能够协同市场、社会多元主体参与并兼顾效率与公平。[5]但目前新型农村集体经济发展仍然面临着来自治理结构、产权结构、资源供给以及均衡性程度等诸多方面的现实问题与制约因素，[6]需要在坚持土地集体所有、尊重农民意愿、遵循市场逻辑的前提下，深化制度改革，制定合作条例，完善成员股权退出进入机制，加强政策的支持和引导。[7]城郊村的集体经济发展更具特殊性与复杂性，存在突出的身份归属定位不清、效益保障持续性不足等问题，亟须创新治理方式、加快现代化转型步伐，推动城郊村共同富裕建设以及社会善治实现。[8-9]

综合已有研究，学界一方面深入考察了新型农村集体经济发展的现状及问题，提出了合理思考及科学建议；另一方面关注到了城郊村集体经济的特殊性，对城郊村集体经济发展的种种问题现象进行了探究与推理。然而，既有研究缺乏对种种问题现象背后主体的行动逻辑的考察与剖析，特别是缺少对治理主体更多元的城郊村集体经济发展的主体困境的探讨。对城郊村集体经济发展的“问题—主体”之间的联系进行深层次探赜，以期对其发展提出更具针对性与可行性的对策建议。

三、E村集体经济发展实践与问题分析（一）田野案例：鲁东南E村集体经济发展实践

E村位于山东省东南部，本是纯农业型村庄。随着城镇化以及“村改居”的推进，E村渐进发展农副产品种植等城郊农业，服务城市建设，逐渐被纳入城市街道的管辖，成为城郊融合类村庄，也即城郊村。E村现今全村总面积为1094亩，其中耕地466亩，共有365户、833口人。

2011—2021年，E村以富民强村为首要任务，大力发展壮大集体经济。一方面，E村按照全区统一部署，对内开展“三资”清缴、“六清”工作，并以清理整改后价值61.67万元的资产为基础，探索成立了经济合作社，开拓以稻米种植加工为主，集规模化种植、专业化运营、数字化交易为一体的产业链。另一方面，E村积极争取外界支持，在街道帮扶下发展“稻虾共作”项目，注册有机稻米品牌，参加中国农民丰收节交易会。

E村的集体经济发展取得丰硕成果的同时，问题也相伴而生。E村产业仍然属于传统的农业种植业，但由于纳入城市街道的管辖，E村在实践中并不享有纯农业型村庄的产业扶持政策。受到城市“虹吸效应”影响，E村劳动力、包括中老年劳动力的流出非常严重。2021年至今，E村为求突破，主动招商引资，然而囿于政策红利、区位条件等因素，未能有效吸引企业入驻。

（二）E村集体经济发展的问题分析

如图1所示，E村集体经济发展问题，是在其由村到乡的转变过程中的多主体共同形塑而成的。各个主体未合理归位，有效发挥作用，致使E村集体经济发展出路难寻。

图1 E村集体经济发展中的主体关系示意图

1. 政府规划不足

以E村为代表的城郊村，在产业上仍然保有村庄的形态。但相关政府部门受原先城乡二元体制与“路径依赖”影响，在制定政策、采取行动时往往秉持城乡二元分立的惯性思维，重城市社区轻农村社区。在深入E村调研过程，村干部数次提到街道工作人员总是汲取村庄资源资金，发展城市社区，对村庄“不管不问”。

2. 企业动力不足

资本的本性是逐利。逐利的资本、企业倾向于选择具有更丰厚的政策红利、更便利的区位条件。城郊村处于城乡“夹缝”之中，受到城市管制难以享受乡村振兴的政策红利，但同时又保有“村落”的经济基础与原生态势。稀少的红利、落后的条件使其难以成为资本的首选。

3. 村民参与不足

在实践中，村民往往更注重个人利益、短期利益，而忽视集体利益、长远利益。在没有看到村集体经济取得显著效益之前，村民会对其普遍持观望态度，对于发展农村集体经济带动其自身发展也会存在疑虑，加之人口的长期流出，导致城郊村集体经济建设的人力支持以及发展持续性不强。

4. 村两委调节不足

城郊村这个特殊场域脱胎于传统农村，引领其发展村干部仍然是农业村庄的人才。他们大部分从事普通农业生产活动，或在村庄外有些小生意、小买卖，文化程度普遍不高，多数为中学或初中毕业，对于政策的理解和把握能力通常不高，年龄偏大且思想保守，与发展壮大新型农村集体经济的诸多要求不相适配。

四、E村村集体经济发展困境的原因分析及对策建议（一）E村村集体经济发展困境的原因分析1. 原有“城镇偏好”思想的影响

在数十年的城镇化治理进程中，政府基于城乡二元体制的城镇化采取行动，使城郊村呈现边缘化现象。在推动城乡融合的实践中，各地政府采取了一系列城镇化政策和行动，集中表现在土地征用、户籍改革、撤村建居等方面。这些政府城镇化行动存在着明显的城镇偏好和牺牲农村倾向，对城郊村的城镇化做出了不公正、不公平的政策安排。[10]在与街道办工作人员访谈中也发现，他们在工作中会比较倾向先服务城市，对于城郊村的发展往往并不重视。

2. 城郊村原生基础的限制

城郊村原生基础限制了其发展方向。城郊村、特别是中小型城市的城郊村往往由传统农村转变而来，其集体经济形态也脱胎于传统农村集体经济。因此，城郊村的集体经济发展也通常围绕传统农业种植展开。而这也意味着，其产业的经济效益往往相对较低，即使在发展规模化、集群化农业生产的状态下，传统种植业也很难具备较高的利润率。

3. 土地征用政策下城郊村村民的“失能”

在城镇化过程中，城郊村的集体土地陆续被政府征用，或者通过村集体的流转，仅保留部分自留地。城郊村村民失去了赖以结合的农业生产资料，因无地可种被迫转换职业。在土地征用过程中，政府在相关政策下提供了一定的经济补偿，但并未提供符合农民职业转换需求的针对性服务。加之弱小的村集体产业所需人员相对较少，使得很多农民无法得到相应的就业机会和收入保障。

4. 多方利益诉求下的调节失灵

城郊村空间生产的动力是在多个利益主体博弈下形成的。村两委、农户、企业、政府等利益主体相互共生但利益诉求的侧重却各有不同：市场经济下企业逐利的需求；“锦标赛”体制下政府宏观调控的偏好；“经济理性”下村民对于发展成果共享的需要、发展壮大新型农村集体经济下对村两委成员日益提高的要求，使得城郊村集体经济发展的场域内利益诉求疏离化趋势明显，难以统合，极大地制约城郊村集体经济治理共同体的形成。

（二）E村村集体经济发展困境的对策建议1. 强化党建引领

强化党建引领，对于推进城乡融合中集体经济发展具有重要意义。以党建为引领，加强组织建设、队伍建设，能够协调、凝聚推动集体经济发展的力量，调动多元主体的优势。发挥党员的先锋模范作用，通过发挥优秀党员自身良好的专业素养与文化素养，可以为城郊村集体经济建设提供“基层专家”的支持建议，促进城郊村集体经济发展持续提质增效。

2. 加强制度引导

加强制度引导，可以更好地满足城郊村集体经济发展的实际需求。要立足城郊村集体经济发展的现实状况和实际需求，完善政策体系，建立健全城郊村集体经济发展的政策框架，确保政策的连续性和稳定性，并以产业发展为导向，加大对城郊村集体经济的财政、税收和金融支持，为其提供资金、信贷和担保等方面的支持。通过切切实实的制度引导带动，促进外部支持主体和村民、村两委等积极参与并赋能城郊村集体经济的建设及发展。

3. 强化产业规划

强化产业规划是推进城郊村集体经济发展的重要途径。通过确定产业方向、制定发展规划、改善基础设施和促进人才培养等措施，会为城郊村集体经济发展提供良好的条件和支持：根据城郊村的资源禀赋、市场需求和竞争优势，制定明确的产业发展方向和重点领域，可以避免盲目发展和资源浪费；建立健全的发展规划体系，能够明确阶段性目标和任务；加大对城郊村基础设施建设的投入力度，加强对城郊村集体经济从业人员的培训和教育，将为产业发展提供智力支持和持久竞争力。

4. 加强村干部队伍建设

加强村干部队伍建设并培养优秀的领头人，对于城郊村集体经济发展具有重要意义。建立激励机制，通过薪酬、晋升、奖励等方式，激发村干部的积极性和主动性，鼓励他们勇于创新、敢于担当。完善选拔机制，建立科学、公正、透明的选拔机制，通过选拔考核、竞争上岗等方式，确保村干部的选拔和晋升具有公平性和竞争性。提供培训机会，加强村干部的培训和学习，提高他们的专业能力和管理水平，能够更好地帮助他们更好地掌握农村发展的政策、技术和管理的知识，进而带动集体经济发展。

五、结语

城郊村作为一个利益交错、人员混杂、边界模糊的复杂治理单元，是推进城乡融合必须弥合的“治理断点”。治理碎片化、内卷化的状态致使其集体经济呈现发展疲态。本文基于对实践案例的详细分析，深入探赜了城郊村集体经济发展一系列问题背后的主体困境及其成因，并为城郊村集体经济发展提出了建设性对策与针对性建议。在城郊村集体经济发展进程中，面对包括政府、企业、村民、村两委在内的多主体在其参与架构中存在的问题，应当坚持党建引领，推进多主体融合式治理，破除主体困境，理顺主体关系，通过协同多主体参与城郊村集体经济建设，促进城乡社会、经济、文化、生态环境多方面全方位融合发展。

参考文献：略

原标题：城乡融合视域下城郊村集体经济的发展：主体困境、成因和对策研究——以鲁东南E村为例

基金: 教育部人文社会科学基金项目（22YJC840035）“新阶段农村集体经济建设推进共同富裕发展路径研究” 日照市社科联研究课题（2024305）“全面推进乡村振兴背景下日照市库区村生态治理研究” ; 国家级大学生创新创业训练计划项目（S2023104460104）“全面推进乡村振兴背景下城郊村集体经济发展推动村民获得感提升的路径研究”

作者：尹雷 余恒 曲阜师范大学政治与公共管理学院

作者简介:尹雷（1984-），男，副教授，博士，研究方向：城乡基层治理。 余恒（2004-），男，研究方向：农村集体经济。

来源：《鄂州大学学报》期刊