图说：敦煌100兆瓦熔盐塔式光热电站 来源：新华社

摘要：

光伏火热时，地方政府纷纷提出打造千亿级光伏产业集群的目标，有的甚至不惜自掏腰包。现在，谁发展哪些产业？将不再由各地自行发挥，而是由国家统一“划框定边”。

撰文 | Shushu

编辑 | Tang

赛道划定，大城市竞争的逻辑彻底变了。

2月10日，国务院原则同意自然资源部审查通过的《武汉市国土空间总体规划（2021—2035年）》。

随着武汉《总体规划》获得国务院批复，全国22个超大特大城市在2035年前的国土空间总体规划（下称“2035版总规”）全部获批。

这一轮总规意义重大，不仅重新定义了这些城市的角色和责任，还明确了城市未来10年的“赛道”和“剧本”。

过去，地方政府在产业布局上，习惯“跟风”，只要国家层面发布的产业政策或鼓励目录中出现某个热门赛道，地方政府就立刻全力招商、扶持，形成“千城一面”的乱象。

比如，光伏产业火热时，全国各地都抢着引进光伏项目。2022至2024年间，地方政府纷纷提出打造千亿级光伏产业集群的目标，有的甚至不惜自掏腰包参与。

前几年新能源汽车补贴政策密集出台时，新能源汽车也成了许多地方的招商“必选项”。这种盲目扎堆的模式，直接导致了产业同质化严重，恶性竞争加剧。

如今的“新三样”（新能源汽车、锂电池、光伏）虽然发展势头依旧强劲，但这种“一哄而上”的惯性思维并没有从根本上改变。

东部、中西部、东北地区，几乎都在参照某些城市的模式和经验，千篇一律地制定发展规划，再端上“优惠政策大礼包”，把这些产业当成地方主导产业或优先发展方向。

然而，过度扎堆的结果已经显现：“新三样”价格战打得惨烈，行业利润被摊薄，企业倒闭潮一阵接着一阵。

由于缺乏缺乏宏观规划，产业园重复建设严重，部分地方政府高价出让的工业用地闲置，加速行业供需的阶段性失衡，甚至形成新的“产业地产泡沫”。

所以，在今年两会中，因地制宜发展新质生产力，综合整治“内卷式”竞争，再次写进了《政府工作报告》。

现在，谁是国家中心城市？谁承担哪些角色？谁发展哪些产业？这些问题，将不再由各地自行发挥，而是由国家统一“划框定边”。

2035版总规，也许会成为治理产业同质化现象的“一剂良药”。

图为22个超大特大城市核心功能定位。 来源：第一财经

01

哪个城市最适合发展新能源产业？

首先，从功能定位上来看，本次获批的22个超大特大城市2035总规中，每个城市的城市性质和核心功能都做了差异化安排。

例如，“全国先进制造业基地”这个功能，并不是所有重点城市都具备。只有制造业基础雄厚、产业链完备的城市才获此定位，例如东莞和佛山。

有的城市虽然具有“先进制造业基地”的功能，但也有些差别。杭州就是如此，虽然也提出了“先进制造业基地”，但少了“全国”两个字，也没有像郑州那样强调“中部先进制造业基地”。

这释放了一个明显信号：杭州的制造业虽然重要，但在全国范围内并不算特别强势，未来更多还是要发展其数字经济和创新产业。既是对现状的真实反映，也为未来留出了适当的上升空间。

这种差异化的功能安排，也许是更清晰表明：制造业强的城市继续做强，其他城市不能一味跟风，而要结合自身资源禀赋和产业特色，找准定位。

而不是像光伏产业一样，各地过度招商、一哄而上，重复布局，引起产能过剩，形成内卷式竞争。

图说：22座重点城市“2035总规定位 来源：各地2035总规 制图：环球零碳

除了功能定位，2035版总规里还有一项硬约束——“三区三线” ，也是2035版总规的大看点之一。

这是2018年的“多规合一”改革以来，我国城市历史上首次发布国土空间总规，即将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等融合为统一。

“三区”，即城镇空间、农业空间和生态空间；“三线”，即城镇开发边界、耕地和永久基本农田保护红线，以及生态保护红线。

此前，中央曾印发的《扩大内需战略规划纲要（2022－2035年）》提出，要推进超大特大城市瘦身健体，严控中心城市规模无序扩张。

因此，“三线”中的城镇开发边界，成了这轮规划中备受关注的“风向标”。

开发边界越大，意味着城市拥有的建设用地空间越多，有更多土地搞建设、搞工业，未来承接产业项目的能力也越强。反过来，开发边界有限的城市，产业布局就必须更精细、更节约。

从公布的数字看，苏州和佛山这两个既非直辖市，也非省会，也非计划单列市的城市，却拥有惊人的开发边界规模，分别达到2651.83平方公里和1590.44平方公里，甚至超过了部分省会城市。

其背后逻辑很清晰也很简单，苏州、佛山是工业重镇，工业用地会占用大量土地，制造业大市拥有更大的开发边界。换句话来说，中央明确支持这两个城市继续做强做大制造业。

以苏州为例，2024年9月发布的《苏州市新能源产业高质量发展三年行动计划（2024—2026年）》中提出，到2026年新能源产业产值要突破1万亿元。这也是继电子信息、高端装备、先进材料之后，苏州布局的第4个万亿产业集群。

而苏州的底气，来自其扎实的产业基础。从上游材料到下游应用，苏州新能源产业链已经形成完整闭环，金宏气体、精控能源、协鑫等本土企业，早已在行业中拥有响亮名声。

扎实的产业基础和地方政策引导，让苏州的新能源产业不仅跑得快，而且站得稳。

02

地方政府无限放大自身优势，跟风投资

然而，并非所有城市都具备产业基础。对一些制造业基础并不强的城市而言，盲目照搬，结果往往是高价拿地、低效招商、项目搁浅、产业泡沫化。

财政部曾发出警告：过去五年，60%的地方专项债砸向产业园区，审计署抽查的127个重点园区中，73%存在“规划雷同、招商重复、产业空心化”。

这种同质化招商和产业内卷的现象，并不局限于单个省份，像川渝地区的产业同质化问题，就已经由来已久。

2018年数据显示，四川和重庆在各自优势的产业中，有9个是高度重叠。如果继续各自为战、重复布局，不仅会加剧区域内的无序竞争，也会导致资源错配和产业空心化。

反观长三角的“4小时产业圈”理论：4小时之内，一家新能源汽车整车厂所需的零部件，均可在长三角地区配齐。

上海提供大脑“芯片”和智能网联；江苏提供“心脏”动力电池；浙江提供完成“身体”的一体化压铸等零部件，安徽再将它们组装起来。

这种差异化、协同化的产业分工，不仅让各地都找准了自身定位，也带动了整个区域新能源产业链的整体提升。

如果做不到区域分工，而是盲目、跟风投资，地方也只会被“拉下水”。

以退市的ST爱康为例，根据这家光伏企业公开信息及公告，余杭、赣州、泰州、曲靖等多个地方国资都被“拉下了水”。入股投资的国资，大笔的资金基本没有多大希望收回了。

类似的故事，在新能源车领域也不断上演。对于造车，各地总有一种错觉，那就是“你行我也行”。

然而，对于没有造车产业基础的地方，最终的结果是：好的抢不来，差的满地跑，产业同质化。当新能源车企进入“淘汰赛”，有部分陷入困顿时，最终“买单”的还是地方政府。

当然，在资源总量有限的情况下，各地竞争有限的优质产业和资源，往往不是站在全局的角度，而只是站在对自身管辖区域优劣势分析的基础上来判断如何招商引资。

这就会出现地方政府无限放大自身优势，从而忽视了城市竞争条件下可能形成的硬约束。

当各地同时通过优惠政策鼓励该产业进入的时候，就已经预示着产业会出现产能过剩。就像现在的光伏。

但是，即使是光伏产能过剩，部分地方政府依旧是硬着头皮也要上光伏项目，给地给政策，还各种入资参股，想尽办法吸引光伏企业入驻本地。这不仅加剧了产能过剩，也是对国有资金的浪费。

面对这样的现实，2035版总规的出台，着着实实为城市未来的产业发展设立了“标准红线”， 从功能到空间再到产业的“强约束”，对于地方政府来说，是一个规则重塑。

新规则之下，超大特大城市不会出现同质化竞争或“内卷式”竞争。

未来的城市竞争，不再是看谁抢到更多项目，而是看谁在自己的赛道上把功能做到极致、把产业链做深做透。

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参考资料：

[1]财经杂志：城市投资应该避免同构竞争，要形成互补 | 李铁谈城市

[2]21世纪经济报道：重磅！国家顶级规划，给中部省会城市定调，信号意味深长

[3]九派评论：中央定调22个超大特大城市，更大空间，更大作为

[4]第一财经：2035版总规全获批，22个超大特大城市重排座次！

[5]国民经略：国家批复！谁升格，谁降级了？

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