导言 2023年8月9日星期三，拜登政府发布了期待已久的对外投资行政令。美国制定这一文书标志着美国贸易、投资和技术工具包的扩展，也折射出美国政府现有权力的空白。出口管制涵盖出境物品、技术和软件，而入境筛查则允许以国家安全为由对交易进行审查。这就引出了一个显而易见的问题：为什么美国无权审查对某些最终用途构成国家安全威胁的国家的境外投资？换句话说，美国政府在确保美国资本，包括资金和技术诀窍，不被用于推进外国军事能力方面存在明显的缺失。因此，8月9日的行政令为弥补这一缺陷的系统搭建了脚手架。 行政命令 行政命令能以《国际紧急经济权力法》（IEEPA）为依据，宣布全国进入紧急状态。这次的行政命令指示财政部制定一项计划，监督对国家关键部门对外投资进行审查的新工具。在发布行政命令的同时，美国财政部发布了一份拟议规则制定预告(ANPRM)，就这些规则的制定征求公众意见。公众意见应在45天内提交，这些规则可能在2024年的某个时候生效。 ANPRM对投资的定义不仅仅是生硬的资本流动，因为，其他形式的资本转移也会带来无形利益。根据ANPRM，"伴随美国投资并帮助公司取得成功的无形利益通常包括提高地位和知名度、管理协助、进入投资和人才网络、市场准入以及获得更多融资的机会"。财政部预计，涵盖的活动将包括并购、私募股权、风险投资、绿地、合资企业和某些债务融资计划。 财政部的对外投资计划，会包括针对量子技术、人工智能（AI）和半导体投资的定向禁令和强制通知。有针对性的禁令将解决直接的国家安全风险，而通知要求则主要是为了促进收集有关美国在这些高科技领域对有关国家投资的性质和数量的数据。ANPRM将中国、香港和澳门确定为受关注的辖区。根据ANPRM，"中国政府明确寻求推动这些技术的发展，并确保新的创新同时有利于其军事和商业目标。中国政府正积极追求这些目标，以便为其军事、情报、监控和网络服务带来决定性优势”。 半导体：某些交易将被禁止，而其他交易只需通知即可。半导体交易禁令的内容相当丰富，涵盖了实现先进集成电路的技术，如电子设计自动化（EDA）软件、制造设备以及先进的集成电路设计和生产。这些基于最终用户和最终用途的限制措施与现行的出口管制措施如出一辙，表明美国政府有意使这些新措施与现有的美国政府活动保持一致，同时使整体结构更加严密。简而言之，美国的目标是限制美国人支持中国规避现有芯片制造出口管制的努力。 量子技术：已确定的量子子集的交易将在所有领域被禁止，这意味着不会有平行的通知制度。涵盖的量子子集包括量子计算机和组件、量子传感器、量子网络和通信系统。 人工智能：财政部将人工智能系统定义为"一种基于工程或机器的系统，它可以针对一组给定的目标，生成影响真实或虚拟环境的预测、建议或决策等输出结果。人工智能系统在设计上具有不同程度的自主性"。财政部正在考虑针对人工智能的通知要求，以及在某些人工智能领域的潜在禁令。潜在的禁令将涵盖专门用于军事、政府情报或大规模监控最终用途的人工智能系统的交易。对于其他人工智能应用，如网络安全应用、数字取证工具或"可在未经相关方同意的情况下截取实时对话的偷听设备"，比如像Pegasus等那种间谍软件，则需要发出通知。其他应用，如非合作性位置跟踪，也需要通知。 综合行政命令和ANPRM突出表明，政府希望在对国家安全构成直接威胁的领域实施有针对性的禁令，同时建立一个数据生成系统，阐明受关注国家高科技领域某些交易的性质和数量。财政部预计不会对交易进行逐案审查，只需发出通知的交易必须在交易结束30天后发出通知。 国家安全理由：两党共识 7月25日，参议院以91票赞成、6票反对的表决结果通过了在2024年《国防授权法案》中增加一项修正案--《对外投资透明度法案》。立法提案涵盖了更广泛的技术领域，增加了高超音速技术、两用网络激光扫描系统和卫星通信。不过，与行政命令不同的是，该修正案并不禁止对这些领域的投资，而是要求在涵盖交易结束前14天发出通知。尽管与白宫行政命令之间的潜在分歧需要在参众两院会议期间解决，但参议院最近的投票表明，两党在就这一事关国家安全的关键问题采取行动上达成了巨大共识。 同样，立法机构对制定新文书的热情日益高涨，也是基于越来越多的证据表明，美国资本正被用于提升中国的军事能力，而美国缺乏足够的手段来打击这种活动。8月3日，美国众议院中共问题特别委员会主席、众议员迈克-加拉格尔致信白宫，要求制定一份更具扩展性的文书。加拉格尔众议员在信中称，"长期以来，美国一直在资助中国的军事建设、技术野心和侵犯人权行为，并允许中国不受限制地进入我们的资本市场，以及这些市场所带来的活力和有效的资本配置”。信中估计有超过2,000亿美元的美国资本投资于有军事关系的中国公司，但是，由于缺乏可用数据，这些说辞几乎无法证实。 例如，美国安全与新兴技术中心的一份报告发现，一家美国公司与一家中国公司并肩投资，而这家中国公司当时被列入了美国实体名单。同一份报告还指出，美国投资者还与Sense Time进行了交易，而后者后来已被列入实体清单。现实情况是，涉及的交易量和交易额可能仍然很低，美国对中国人工智能发展的影响也仍然微乎其微。尽管如此，新工具的国家安全理由，代表着美国在建立减少风险敞口和防止推进外国军事能力的美国资本外流方面向前迈进了一步。 外国合作伙伴的支持 随着拜登政府扩大其国家安全贸易和投资工具包，一个问题凸显出来：盟国是否支持这一议程。东亚的几个合作伙伴维持着筛选制度，如日本、韩国和中国台湾地区，这些司法管辖区都维持着一个强大且高度全球化的科技生态系统。尽管如此，这些工具与美国的工具有很大不同，而且很少被使用，因此美国的工具在形式和功能上都可谓独一无二。由此，让盟国加入这种制度需要盟国的共同努力、政治上的密集进程和领导人的大量时间投入。 在2023年5月的广岛G7峰会上，美国试图优先考虑对外投资审查。根据领导人的声明，"我们认识到，旨在应对境外投资风险的适当措施对于补充现有的出口和入境投资定向控制工具可能非常重要，这些措施共同保护我们的敏感技术不被用于威胁国际和平与安全的方式"。 为了表示对美国的支持，欧盟委员会主席乌苏拉-冯德莱恩已敦促欧盟推出自己的同等措施，并将于12月发布最新进展。然而，各成员国仍不愿意将筛查权从成员国转移到布鲁塞尔，目前还不清楚与美国工具类似的工具能否吸引足够的政治支持，使其在短期内成为现实。最近，德国表示可能对2023年7月的中国战略感兴趣。因此，伙伴国已部分认可了这一新工具的潜在作用，但对美国政策的发展拭目以待。 中国的回应 中国在回应美国最近的措施时并不怯场。2023年5月，中国禁止美国美光公司的芯片用于关键基础设施。7月，中国宣布对半导体的两种原料镓和锗实施新的许可限制。因此，我们有理由预计，新机制的建立会在一定程度上引起中国的反弹。然而，这次可能有所不同。在中国的外商直接投资急剧下降、宏观经济形势日益不稳的情况下，即使是针对外商在华投资的有针对性的规定也可能产生巨大影响。此外，中国政府希望稳定中国经济，这意味着它不太可能对这一新工具的出现做出回应。即使中国采取报复行动，也可能是不对称的，以避免阻碍第三国在中国增加投资。换句话说，中国目前无法承受大规模报复所带来的风险。 结论 在去年10月7日的出口管制之后，美国政府吸取了惨痛的教训，包括盟友和公司都认为没有充分了解管制背后的国家安全理由。这一工具的建立为美国政府创造了一个机会，使其可以更明确地向怀疑论者说明这些投资确实构成了国家安全风险，因此值得建立新的审查制度。 美国还必须应对新政策带来的意外后果，毕竟这些后果可能难以预测，甚至无法预测。即使限制措施在几个月后才生效，这一工具也会成为议程设置和信号传递的工具，可能会阻碍标准的对华商业投资，并可能长期降低外国对美投资的热情。另一方面，如果美国政府能成功地保持这一工具的精简，并能证明它在加强国家安全方面的具体作用，那么盟国经济体和美国私营部门应该会看到这一议程的价值。 华盛顿特区战略与国际问题研究中心2023年8月10日艾米丽-本森和格雷戈里-艾伦