转自：中国金融杂志
导读：我国绿色低碳发展的环境经济政策体系基本形成，政策顶层设计不断完善，有效保障了我国绿色低碳高质量发展和经济社会发展全面绿色转型
作者｜刘智超王宇郭林青「生态环境部环境与经济政策研究中心」
文章｜《中国金融》2025年第18期
构建完善的绿色低碳环境经济政策体系，是实现“双碳”目标的重要支撑与核心路径。笔者围绕美丽中国建设目标，聚焦绿色低碳发展的环境经济政策，重点研究碳市场、绿色金融、绿色贸易、生态补偿等关键政策领域，分析政策机制的短板弱项与迫切需求，提出优化政策法规标准、推动体制机制改革的针对性建议，为健全绿色低碳发展的环境经济政策体系提供研究支撑。
绿色低碳发展的建设成效与进展
党的十八大以来，我国绿色低碳发展的环境经济政策体系基本形成，政策顶层设计不断完善，关键领域落实成效显著，国内国际合作持续深化，有效保障了我国绿色低碳高质量发展和经济社会发展全面绿色转型。
一是中央高度重视绿色低碳发展的环境经济政策，不断加强战略引领。国家将绿色低碳发展置于更加突出位置，通过完善顶层设计，有效推动碳市场发展完善，指导建立金融服务美丽中国建设的项目筛选、分类标准与联合推介机制，并积极对标国际高标准经贸规则，推动国内国际标准规则对接。同时，加强生态环境领域监督执法、深化“放管服”改革、推进环境信息依法披露制度改革及环境信用监管体系建设，为节能减排和绿色低碳发展奠定了坚实的政策基础，彰显了国家推进生态文明、建设美丽中国的坚定决心。
二是持续完善绿色低碳发展的环境经济政策机制体制，关键领域制度建设成效显著。十年来，生态环境政策法规实现了从量到质的全面提升，基本形成政府有力主导、企业积极参与、市场有效调节的体制机制。在碳市场方面，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推进绿色低碳转型加强全国碳市场建设的意见》，国务院颁布了《碳排放权交易管理暂行条例》，《碳排放权交易管理办法（试行）》和《温室气体自愿减排交易管理办法（试行）》相继实施，碳排放核算报告和核查指南、温室气体自愿减排项目方法学、市场交易规则等配套文件不断完善，为碳市场的长足发展奠定了坚实基础。在绿色金融方面，自2014年人民银行成立绿色金融工作小组以来，逐步形成了绿色金融标准、环境信息披露、激励约束机制、产品与市场、国际合作五大支柱体系，制定出台了《关于进一步强化金融支持绿色低碳发展的指导意见》《关于发挥绿色金融作用服务美丽中国建设的意见》等重要文件，有力支持了中国经济的绿色低碳转型。在绿色贸易方面，以环境产品为代表的绿色贸易规模和全球占比不断提升，绿色贸易政策不断深化，绿色产品标准、认证、标识体系建设取得良好进展，绿色贸易国际交流与合作稳步推进，有效促进了产业链供应链的绿色低碳转型，为应对气候变化和实现可持续发展目标提供了重要支撑。在生态补偿方面，20余部法律纳入生态保护补偿条款，纵向补偿办法不断完善，横向补偿由“两两协商”向“全流域共治”加速转变，实现政府与市场协同、横向与纵向统筹的生态补偿机制的深化拓展。这些关键领域的制度建设共同构成了绿色低碳环境经济政策体制机制，有力支撑并显著提升了生态环境治理体系与治理能力现代化水平。
三是政策实施效果逐步显现，关键政策落地已产生积极成效。党的十八大以来，我国生态环境保护发生历史性、转折性、全局性变化，生态环境质量显著提升、持续向好，绿色低碳高质量发展取得积极成效，环境经济政策在其中发挥了重要作用。全国碳市场制度体系逐步健全、市场活力稳步提升，相关行业从“高碳依赖”传统路径向“低碳竞争力”新赛道转变，2023年全国火电碳排放强度相比2018年下降2.38%。绿色金融标准与基础设施逐步完善，有效引导了资金流向绿色低碳项目。截至2025年6月末，绿色贷款余额达到42.39万亿元，比年初增长14.4%；发行的各类可持续债券规模累计约为9.74万亿元，其中2025年上半年发行规模为5977.33亿元，同比增长60.94%。绿色贸易不断发展，对接并引领高标准国际规则，目前我国已批准或签署30多项与生态环境有关的多边公约或议定书，在应对气候变化、生物多样性保护、臭氧层保护、荒漠化等全球生态环境挑战中的引领作用日益凸显，推动环境规则从“跟跑”“并跑”到“领跑”。生态补偿力度加大，协调推进生态保护与区域发展，建成了世界上投入力度最大、覆盖范围最广、受益人口最多的生态保护补偿机制，2024年中央层面生态保护补偿资金已超过2000亿元，全国一半以上森林、草原被纳入了补偿范围，24个省份共建立了30个跨省流域横向生态保护补偿机制。
绿色低碳发展面临的主要问题与挑战
在碳市场方面，当前全国碳排放权交易市场（强制碳市场）的配额分配以免费方式为主，覆盖范围仅限于发电、钢铁、水泥和铝冶炼四个主要行业，石化、航空等高碳排放行业尚未纳入市场框架，长期而言可能削弱高碳排放企业的减排动力，导致碳价格信号扭曲，并延缓低碳转型进程。温室气体自愿减排交易市场（自愿碳市场）支持的项目类型较为有限，难以满足强制碳市场5%的配额抵销需求。市场参与主体以重点排放单位为主，尚未开发以碳资产为核心的金融衍生产品，降低了市场交易活跃度。此外，碳排放核算与核查能力尚需提升，碳核算数据质量有待加强。具备项目审定与核查资质的机构数量不足，相关机构人才储备有限且专业能力存在差异，整体服务水平仍需进一步提高。
在绿色金融领域，我国绿色金融标准体系尚不健全，当前施行的行业标准在适用范围、项目分类、精细程度上存在差异，增加了绿色金融的交易成本与实施难度；绿色基金、绿色股权等绿色金融新兴领域仍缺乏配套行业标准，与美丽中国建设要求及“双碳”目标还存在差距。绿色金融产品以绿色信贷、绿色债券为主，绿色保险、绿色基金、碳金融产品等的发展相对滞后，产品与服务需进一步丰富，且部分产品存在“首单”效应，仅停留在试点阶段，缺乏推广动力。绿色金融政策制度体系还不健全，缺乏强有力的跨部门协调机制，部门之间绿色金融政策的协同性不足，信息共享缺乏有效保障，信息披露协作机制也不够完善。
在绿色贸易方面，从国内看，绿色供应链管理实践起步较晚，相关政策法规和标准体系尚不完善，绿色产品竞争力不足，对绿色壁垒应对能力仍有待加强。从国际看，现有环境产品清单更新滞后，难以满足应对气候变化等新要求；碳边境调节机制（CBAM）显著增加出口成本并威胁全球贸易公平性；同时，此类机制单边设定核算标准且未充分考虑发展中国家发展阶段与能力局限，违背气候治理“共同但有区别的责任”原则，制约了全球绿色贸易的发展。
在生态补偿方面，政策协同层面存在系统性障碍，现行森林、草原、湿地等分类补偿制度与重点生态功能区转移支付未能形成有机整体，生态补偿政策与区域协调发展、乡村全面振兴等国家战略的协同性不足；现行补偿模式过度依赖行政手段，社会力量参与渠道不够畅通，市场化参与程度相对较低，对口协作、产业转移等市场化补偿方式推进较慢，生态环境治理项目与关联产业协同不足；核算方法与监管技术不满足现实需求，补偿资金配置方式比较粗放，监测数据还不能支撑实施智能化全周期绩效评估。
环境经济政策服务美丽中国建设的优化路径
一是进一步加强全国碳市场建设。完善碳排放权交易市场配额管理制度，稳妥推行免费与有偿相结合的碳排放配额分配方式，将更大比例的免费配额分配至碳排放强度低的企业。按照“成熟一个、纳入一个”的原则，有计划分步骤地扩大全国碳市场覆盖范围，一方面，根据行业发展状况、数据质量基础、碳排放潜力等，逐步将碳排放权交易市场覆盖范围扩展至化工、石化、民航、造纸等行业；另一方面，在保证质量的前提下，加快自愿碳减排方法学审批速度，高质量地扩大自愿碳市场支持领域。根据碳市场发展程度，稳慎推进金融机构探索开发与碳排放权或核证自愿减排量相关的绿色金融产品和服务，适时引入其他非履约主体。不断加强市场交易监管，通过制定完善规章制度，避免碳资产过度金融化。
二是进一步优化绿色金融政策。对标国家目录及地方规划优化清单，建立绿色项目清单动态调整及信息共享机制，鼓励金融机构专家提前介入项目谋划。完善财政与绿色金融协同机制，统筹整合跨部门绿色资金，建设美丽中国重大项目库；健全基于财政的风险分担资金池、环保贷等全链条支持模式，加强与生态环境绩效挂钩的全生命周期信贷管理，建立节能节水减污降碳指标联动的阶梯式利率优惠及运营期利率下调、利息返还机制。健全减缓与适应气候变化的协同政策与机制，探索多元化的气候投融资创新路径，将减污降碳量化效益纳入环评文件，建立环境信用等级较高企业和已纳入生态环境部门项目库（如EOD）的信贷预授权白名单，探索提高商业银行监管评级中的绿色金融权重，鼓励金融机构建立内部贷款成本统筹机制，为绿色信贷提供准入、额度、效率及利率优惠支持。加快制定落实绿色金融尽职免责政策，健全容错纠错机制，提升服务美丽中国建设能力。
三是进一步加强国际绿色经贸规则研究与合作。对标国际高标准经贸规则，深化生态环境保护、生物多样性保护、产业绿色低碳发展等领域改革。联合相关部门制定绿色供应链政策文件，助推产业链供应链绿色转型升级。开展符合我国环境利益和经贸利益的环境产品和服务范围研究，积极推动修订APEC环境产品清单。借助电动载人汽车、锂电池和太阳能电池“新三样”贸易，统筹输出绿色贸易发展、绿色低碳产品的标准和认证制度、碳排放核算标准等，积极争取全球环贸规则制定的主导权。践行真正的多边主义，在RCEP等自贸协定框架下推动降低特定绿色产品与服务关税。在自贸区（港），聚焦《气候变化、贸易和可持续发展协定》（ACCTS）环境产品和服务，分批开展先行先试，提出试点政策措施和风险防控举措。
四是进一步积极应对欧盟碳关税等涉碳贸易壁垒。坚持《联合国气候变化框架公约》及《巴黎协定》的原则和要求，联合相关国家共同发声，阐明现有CBAM方案的不合理性，研究提出能反映各国实际碳减排努力和成效的差异化责任分担机制，推动构建嵌套资金、技术转让和能力建设的绿色贸易方案。密切跟踪欧盟、英国、澳大利亚等国涉碳贸易政策动态，及时分析研判各国政策导向和设计意图，通过培训、答疑等多种方式解决相关行业企业面临的实际困难。多渠道宣传我国推动行业企业降碳做法和成效，讲好中国故事。
五是进一步健全多元生态补偿机制。加强政策协同，推动森林、草原、湿地等生态环境要素分类补偿与重点生态功能区转移支付在政策目标、补偿范围等方面的衔接；将生态保护补偿政策深度融入区域协调发展、乡村全面振兴等战略部署中，加强与其他生态保护与修复、开发管控政策的衔接；完善生态保护补偿市场化所需要的土地资源、产业开发、环保投资等配套政策，进一步完善多元化补偿机制，努力把外部补偿转化为内生发展能力，实现高水平保护和高质量发展协同推进。激励多元参与，探索公益性较强、收益性较差的生态环境治理项目与收益性较好的关联产业有效融合的发展模式，建立更加全面、丰富的生态产品市场交易机制，创新市场化融资方式，以财政资金撬动社会资金，合规、合理、科学地吸引社会资金投向岸线整治、污水垃圾处理等流域保护工作，探索灵活的产权流转和回报机制，完善以租赁、赎买、合股、托管等多种运营形式为基础的融资模式。夯实技术支撑，加强生态保护补偿统计监测研究，深化流域等重点领域生态保护补偿相关技术方法研究，完善生态产品相关指标监测、数据统计和共享机制，形成扎实的基础数据和科学的操作指南，优化完善生态保护补偿资金从分配到使用再到绩效评价的全链条体系建设，加快数字技术应用于生态保护补偿全周期动态跟踪机制，推动补偿资金见到实效。■