从道武帝复国到太武帝统一北方，在这短短的53年时间里，北魏所向披靡，北魏也从偏于一隅的小国一跃为雄踞中原的大朝代，其内朝制的维持十分重要。因为在北魏前期，其社会是一个具有游牧和农业二元结构的社会。虽然随着时间的推演，农耕区域在北魏国土中的比重越来越大，中原传统体制在北魏国家中的成分越来越显著，但拓跋皇朝依然刻意保持着适合游牧社会的行政系统，那就是由内行官们组成的内朝。

北魏在迁都洛阳之前称之为前期。在这段时间里，北魏朝廷并存着内、外两个朝官系统，各有职司，分庭抗礼。如天赐二年（405年）四月的一次祀天记载中，"祭之日，帝御大驾，百官及宾国诸部大人毕从至郊所。帝立青门内近南坛西，内朝臣皆位于帝北，外朝臣及大人咸位于青门之外"。当时在不少诏书和其他文献中，也往往内、外及地方官三个系统并列。这些内官员并非日后宫禁内监之流，除了分部制中的各部大人，他们和依附诸部的"外朝大人"迥然有别外，内朝官员包括行政、军事、司法三大系列，宫廷内监也是内官，这和其他朝代没有什么区别，但不是我们所说的内朝官。

文职系列的内朝官有内行长（内侍长）、内行尚书、内主书、内给事、内秘书及令、内中散、内博士等；武职系列有内细射、内三郎、内幢将、内侍校尉、内将军、内都幢将、内大将军等;司法系列是由内都坐大官、外都坐大官、中都坐大官合称的"三都大官"及其下属构成。

从文职系列看，内朝官执掌机要，出入诏命，职责广泛。如"内侍长四人，主顾问，拾遗应对，若今之侍中、散骑常侍"。其实影响皇帝决策的内行官也不仅是内侍长，比如由三长制代替宗主督护制是由内秘书令李冲提出并付之实行的。又李敷在兼领内外秘书时"朝政大议，事无不关"。他们权侔南朝的中书舍人，但身份地位却大大高于那些中书舍人。如在《魏书》、《北史》和《汉魏两晋南北朝墓志集释》里统计到的内行长共有23人，其中出于皇宗、勋臣等鲜卑族姓17人，其他胡姓3人，汉士族3人。内行长还有察举百僚之任，因此那些内行长在北魏朝廷中形同宰相，权力很大。在内朝官所管的尚书诸曹中，分掌畜牧、羽猎等事务较为突出。这些都说明内行官与游牧社会关系密切。《南齐书·魏虏传》说北魏早期有"殿中尚书知殿内兵马仓库，乐部尚书知技乐及角史伍伯，驾部尚书知牛马驴骡，南部尚书知南边州郡，北部尚书知北边州郡"，主掌这些部的尚书都属于内朝。

以内三郎、内幢将等武官服务的是北魏前期的中军。他们平时守卫京师及宫城，战时随驾征讨，为魏军之中坚。所以军功是内行武官升迁的主要依据之一，在《魏书》、《北史》和《汉魏两晋南北朝墓志集释》中出现的内行武官有21人，20人是鲜卑族人，1人为其他胡人，其中7人还出于拓跋本宗，故或以"宗子军"称之，可以说内朝军队是北魏武装力量的核心。

内朝的司法系统是以三都大官为主。三都大官负责"听讼折狱"，但地位很高，是游牧社会习俗的一种遗存。据统计，在《魏书》中所载约52个担任过三都大官之职者中间，皇子皇孙就有19个，其他绝大多数都有王、公、侯等爵位。其中载明有战功，或因善战而受赏者有近20人之多，他们的地位相当于以往的部落大人，因此这是鲜卑旧传统在北魏建立后的新形式。献文帝之后，三都大官的下属越来越多，置令、下大夫、奏事中散等等，也表明其从案狱的主审者慢慢转化为刑法部门的主管者。与此相应，内朝也有监察部门。

上述三个系列已经囊括了一个政权的主要功能，所以内朝可以构成一个相对独立的行政系统。但对整个北魏皇朝而言，其发挥行政效能的主要对象，无论是民众还是地域都仅是一小部分，即鲜卑为主的分部制下族人和以游牧为主的区域，因此它又仅是整个北魏朝廷的一个组成部分。换言之，北魏的内朝是在其与外朝紧密联系的情况下存在着的，而且在名义上和功能上受到外朝越来越大的影响，向着中土传统的制度形式转化。

内朝官是部落体制向君主集权制演变过程中的产物，在北魏特定的历史条件下，又和外朝的传统官制不断交叉，因此和作为其基础的分部制一样处于动态变化中，一直到孝文帝改革为止。

北魏自建国起到孝文帝太和年间，这种内朝与外朝并存的局面一直维持着，这是中华政体上前所未有的现象。这种双轨的政治体制能运用将近一个世纪，当然有着它历史的合理性。

很明显，如此内外朝并行不悖是符合拓跋统治者的主观意愿的，它实际上也是北魏政权在就事论事应付实际情况的过程中所形成的。内朝是游牧行国走向君主集权进程中，不断行政化、机构化而形成的。

外朝则是为了方便地统治汉族人民与农耕区域，沿袭中原旧制而设立，并据需要而不断完善起来。外朝也使北魏政权更像个传统的朝廷，这对急于入主中原，欲以正统自居的拓跋统治集团来说，在心理上也是十分需要的。因此两者的结合就是北魏皇朝的不断壮大。

就拓跋统治者而言，分部制既是其保持军事实力的前提，那么与分部制相关的行政体系也一定要与汉晋官制有所不同。既然内朝制是鲜卑族军事机器的基础，甚至是这个机器的主要组成部分，因此只要条件允许，北魏皇室是愿意将内朝如此保持下去的。

实行内外双轨行政体系，也表现在对汉族官员的监督，尤其是在地方行政上。三位地方长官中，两位是汉人，实行"对治"，即共同治理（但又有互相督察之意），另有一位鲜卑人监视之。如此史无前例制度的实行，根本原因在于拓跋鲜卑无论在人的数量上和素质上都无力大面积地管理已高度封建化的占领区，因此明智地保留原来的行政机构，一般还任命降官以治理之。但仅仅这样又不放心，必须让一本族人居其上督察之。然鲜卑武士因语言习俗的隔阂，以及文化水平等难以适应封建的行政方式和掌握汉地的民情风俗，于是从京师外朝中再选派一员汉官去共治。因他们与当地官员的立场与利益有异，二者就能相互监督，另一位鲜卑长官则兼听而明。三人的具体分工大致是∶鲜卑长官监察整个官属，包括另二位汉人长官，对政事纠纷进行仲裁和决断。另外鲜卑长官还掌管当地的仓库与州郡兵，如果后者有的话，则该长官又称"都统"。财赋之征收可能由外朝派遣的汉官负责，如北魏攻占三齐时，曾在尚书省里担任东曹主书的韩麒麟就受命与降官房法寿"对为冀州刺史"，后来北魏军队去进攻东阳城时，"麒麟上义租六十万斛，并攻城器械，于是军资无乏"'。这些征收供应之事皆韩麒麟一人所为，亦当是外朝所遣官员之职责了。其他如户口管辖、地方治安、徭役征发、民事诉讼等等事务大约都是由降官或本地豪望充任的官员来担当了。

如此的地方行政结构，虽然工作效率不会高，但能维持拓跋皇朝对汉地的有效统治，这对一个人数较少，又不熟悉农业社会的统治族来说，应该是最好的选择了。不清楚这三刺史或三太守等的任命程序，但这种安排是把他们分成两个层次，所以是内外朝制在地方上的一种延伸，同时这也正体现了内外朝的统治价值。

内朝与外朝有着不同的社会基础和行政对象，但它们毕竟属于同一个朝廷，是同一个皇帝下的左右手，所以彼此是二也是一。首先是人员上有着一定程度的对流，即鲜卑族人可任外朝之官，少数汉族人，尤其是早期投奔拓跋政权的汉人也可获得内朝之职。以及在两朝之间的兼任。

其次是职能上的交叉，最典型的就是地方上的三刺史、三太守等。其中最重要的是鲜卑军制和汉晋军制的合璧。这分两个层面，其一是采用汉晋军制中的将军名号，其二是军府的建立，这是对中原制度的一种实质性的接受。

概括地讲，当游牧行国的开始建立有固定驻地的"行政机构"时，它原先的制度就开始了质变。对中古时期的北方少数族来说，当他们需要并着手建立如此的结构时，不论这机构是什么功能，南边的中土政权里早已有了完善的样板，对这些样板采取拿来主义的态度，是唯一符合实际的做法。北魏前期统治者们的智慧在于，一是把中土制度里的一些部分进行某些改造，使之更加适应北魏政情;二是需要什么就模仿什么，一点一点地模仿。于是就看到了内、外两朝在平城有分有合，长期共存的历史现象。