▲ 2025年 3月1日，河南省内4部有关贾鲁河的保护条例同时生效。图为贾鲁河郑州段两岸景色。（视觉中国|供图）
全文共 4263 字，阅读大约需要 10 分钟 郑州“7·20特大暴雨灾害”发生后，2023年年底，河南省人大常委会向郑州、开封、许昌、周口等四市明确提出协同立法任务，以解决上下游标准不一致、管理不统一、治理不同步等突出问题。 二十届三中全会提出“探索区域协同立法”后，全国人大常委会也强调要“指导地方探索区域协同立法”。 本文 首发于 南方周末 未经授权 不得转
贾鲁河保护区域内禁止野炊。2025年3月1日，河南省内4部有关贾鲁河的保护条例同时生效，违规者会被罚款500-5000元。
贾鲁河被称为郑州的母亲河，发源于郑州新密市山区圣水峪一带，经市区，向东过开封、入许昌，至周口，最终汇入淮河，流域面积近6000平方公里。
2021年7月20，郑州的一场特大暴雨灾害导致贾鲁河流域遭受惨重损失。公开报道显示，河南省事后认为，“虽然造成灾害的原因是多方面的，但也与贾鲁河河道上下游协同机制尚未建立等有一定关系。”
为此，2023年年底，河南省人大常委会向郑州、开封、许昌、周口等四市明确提出协同立法任务，以解决上下游标准不一致、管理不统一、治理不同步等突出问题。
经过一年协商研讨，四市人大常委会于2024 年底分别通过本市的贾鲁河保护条例，经河南省人大常委会审查批准后于2025年3月1日同步实施。
像制定贾鲁河保护条例这样，旨在解决跨省、市域治理难题的区域协同立法并非新事物。但直到2022年，其才被正式写入修改后的地方组织法，并在随后修改的立法法中得以明确。
二十届三中全会提出“探索区域协同立法”后，2025年3月11日，十四届全国人大三次会议表决通过的《全国人民代表大会常务委员会工作报告》，在部署今后一年任务时，也强调要“指导地方探索区域协同立法”。
多位受访学者认为，探索区域协同立法，也不能单纯追求通过协调共同通过了多少部地方性法规，而是要建立有效的区域协同立法工作机制。
1 终结“无法可依”在广东外语外贸大学区域法治研究院执行院长王春业看来，协同立法走的是“实践先行，立法在后”的道路。
法律作出相关规定之前，不少地区已有实践。2006年7月，辽宁、吉林、黑龙江三省签署了《东北三省政府立法协作框架协议》，是中国首个区域立法协作框架。
原黑龙江省政府法制办一退休处级干部，曾参与当时的框架设计。他向南方周末记者回忆，过去，东三省政府法制工作部门之间“通气很少”，各地制定的规章有些不一致。在三省经济、社会合作不断增强的大背景下，区域性的法制协调呼声渐高。
“当时领导重视。”该退休干部说，大家也觉得可以探索，便制定了一个框架协议。根据协议框架，由一个省负责的立法项目，经过充分征求其他省意见的程序，基本上不作改动就能通行三省，“既可以降低立法成本，还能消弭区域间的冲突。”
由于在当时缺乏法律依据，有人甚至还批评东北在搞法律的“独立王国”。
他们不得不对外解释：“这只是一种工作上的协作，不涉及立法权限问题，绝不是搞‘独立王国’。”前述退休干部介绍，后来随着主要领导调整，加上区域之间利益难以平衡，东三省的那次大胆尝试很快不了了之。
不过，苏、浙、沪随后继续探索，逐步建立了区域协同立法工作机制。
此后珠三角地区、云贵川也开始摸索。“直到将其写进法律，才终结无法可依的局面。”王春业告诉南方周末记者。
大胆探索，因为现实的急迫需求。伴随经济高速发展，区域间经济差距日益扩大，发展不平衡问题愈发突出。大气污染、自然资源保护、交通拥堵、江河流域治理等跨区域公共问题不断涌现，这些挑战往往超出单一地方政府的治理能力范围。
流域治理就是一例。
王春业研究流域立法多年，参与主持过二三十个立法项目。他说，虽然流域水系是一个整体，但流域的立法却是分块的。不同的地方立法只能在本辖区内实施，无法在其他地区适用。
“地方立法过度强调地方利益，尤其是经济利益，由此导致了流域治理立法的碎片化，进而造成流域治理的碎片化。”王春业举例，上游地区的立法注重发展产业，而下游的立法则更关注生态保护，最终出现上游产业发展受阻，下游生态保护受损的局面。
区域协同立法，可以通过协商沟通的方式，降低区域协调发展的交易成本，从而更好贯彻区域协调发展的战略。
目前较为常见的协同立法机制是共同协商，即有立法权的地方人大及其常委会根据区域协调发展的需求，共同立项，相互征询，同步起草，分别审议，同时公布施行，从而建立起区域共同规则。
具体操作中，相互征询的方式有所不同。有的采用联合调研，有的则通过发函方式征求意见。
广东省地方立法学研究会会长朱最新曾参与广佛地铁一体化立法工作。他向南方周末记者回忆，2021-2023年佛山在制定轨道交通条例时，市人大常委会法工委向广州市人大常委会法工委征询意见，并根据意见完善了条例。
“但这种方式的实效，很大程度上取决于另一立法机关的配合度。”朱最新说，是否反馈、反馈质量如何，决定着区域协同立法相关规则的质量和效益。
因而，在一些联系紧密的区域，制度化的协同合作得以建立。京津冀地区就直接建立了京津冀立法协同工作机制会议。
一位京津冀地区省级人大常委会干部告诉南方周末记者，早在2015年，三地人大常委会就轮流举办协同立法工作会议，最初主要由常委会分管领导参加。随着区域协同发展的推进，会议规格不断提升。“一个明显的特征就是，三地人大常委会主要领导都出席会议。”
2 局限性“协同立法的法律文本，通俗理解，就像合同一样，一式两份，内容几乎一致。”广东外语外贸大学法学院副教授黄喆介绍，但实际上，不同地区或部门可能基于自身技术和实际需求，在具体的内容上仍不一致。
以酉水河保护为例。酉水河发源于湖北宣恩县，自东北向西南流经湖南，最终进沅江、汇洞庭、入长江，全长477公里。
为共同保护治理酉水河，两省人大协同后，在2017年分别颁布了湖北省《恩施土家族苗族自治州酉水河保护条例》与湖南省《湘西土家族苗族自治州酉水河保护条例》（以下简称“两条例”）。
两条例起草过程中最大争议便是立法目的。湘西遵循保护与开发并重，恩施坚持不搞大开发。在立法目的的影响下，两地的博弈不可避免。
比如，湘西自治州境内水电站移民较多，网箱养殖是移民的主导产业，湘西提出“限制”网箱养鱼，而恩施自治州坚持“全面禁止”网箱养鱼。
多次协商后，两地都有所让步，湘西规定根据水环境功能区划和区域环境承载能力划定水产养殖控制区和禁养区，逐步淘汰网箱、网围、网拦等养殖活动。
但在是否禁止投肥养殖上仍存分歧。最终通过的条例中，恩施明确禁止投肥养殖，而湘西则无此规定。
“这在一定程度上降低了协同立法的预期效果，也表明有些差异难以通过协同立法全面解决。”黄喆认为，特别是牵涉经济、产业等实际考量时，会进一步暴露出局限性。
在黄喆看来，并非所有事项都适合通过协同立法推进。即便形式上达成合作框架，若涉及关键分歧或短期内难以调和的矛盾，实践中仍可能出现“各搞各”的现象。
南方周末记者在采访中了解到，协同立法的效果不仅受到地方保护主义的影响，还会因城市地位差异而受限。
上述华北某省级人大干部坦言，虽然区域协同立法的主体地位通常平等，但操作中还得统筹兼顾。像京津冀区域协同立法，就需要更多考虑北京的利益诉求。同样的问题也出现在同一省内的省会城市和非省会城市之间。
金陵科技学院立法研究院院长刘小冰最近就遇到了一个棘手问题。2024年10月，为了适应南京市地铁发展新形势，南京市打算修改《南京市轨道交通条例》。
这次看似常规的修法计划因“协同立法”而变得复杂。
刘小冰回忆，2021年，南京和镇江为推进“小快灵”区域协同立法探索，分别表决通过了“关于加强跨市域轨道交通运营和执法管理若干问题的决定”，统一了列车车厢内的执法主体、执法事项和执法尺度。
然而，南京市此次修法出现了新问题。“之前的协同立法怎么办？”刘小冰向南方周末记者表示，“南京修法幅度可能会比较大，那镇江是否要跟着改，这便产生了争议。”
此外，立法规划的不一致和信息交流的不充分，也是开展立法协作中的常见问题。朱最新分享了一个亲身经历：某两个市人大经过充分交流，投入大量精力起草了一部条例。但其中一个市的“一把手”审阅文本后，认为条文过于复杂，要求精简。该市不得不大幅删减条文，导致最终两个市通过的条例在内容上出现明显差异。
“区域协同立法写入法条后，各地协同立法数量有所增加。”武汉大学法学院院长秦天宝告诉南方周末记者，“但是否真正提升了法规质量或解决了实际问题，目前仍难下结论。”
3 如何最有效？在秦天宝看来，区域协同立法的出发点是解决跨区域的问题，但解决跨区域问题最有效的方式是中央统一立法，这样能确保更高的协同性。
实践中，中央统一立法可以更好地平衡跨省域的利益诉求。
2020年7月，鄱阳湖遭遇严重水灾。南方周末记者在当地采访时发现，长江中下游流域的安徽江西等省都有蓄滞洪区，一旦洪水超过警戒线，相关省份按规定应主动启用泄洪，但实际并不愿轻易执行。
各省的普遍态度还是“能保则保”。当时江西省水利厅一名官员告诉南方周末记者，从地方政府角度来看，主动启动蓄滞洪区会造成大量经济损失，所以都在等其他省先启用。“其他省先用了，周边省份的压力就小了。”
为降低类似博弈造成的损失，2020年底全国人大常委会通过的长江保护法和黄河保护法这两部流域专门法对生态补偿问题作出了较为多元化的规定。“但中央立法资源毕竟有限，也不可能总为个别区域去制定一部专门法律。”秦天宝说。
值得注意的是，作为中国境内第三长河的珠江，虽跨越六省区，但至今仍未有专门的流域法。
在中央难以面面俱到的情况下，要解决跨区域利益兼顾的问题，有学者主张中央直接针对区域协调发展进行专门立法，制定促进区域协调发展的“区域发展基本法”。
也有学者主张在立法过程中，请求上级立法机关介入协调。王春业表示，譬如在跨省协同立法中，全国人大常委会相关部门可以提供指导，“但绝不是交由上级审议通过，否则就改变了立法性质。”
与之相呼应的是，《法治中国建设规划（2020-2025年）》明确提出“建立健全区域协同立法工作机制，加强全国人大常委会对跨区域地方立法的统一指导”。
黄喆也认为，协同立法写进法律已近3年，相关协同立法工作机制亟须完善。当地方遇到核心分歧不好协调时、当区域层面出现争议难以解决时，上级机关如何介入，都需要进一步制度化、规范化，才能提升协同立法的实际效果。