《调查清样》—撰文 | 文一刀

一场暴雪立马吹散了暖冬的木乱，寒冷让最骚情的女娃也赶紧将前几天还勉强能穿的热裤换成秋裤或毛裤，保暖的需要瞬间替换了臭美的胆正，冬天降温夏日灼人这谁也挡不住。

就在2017年最后的几天，西安已经提前为应对气温降低、天然气供需矛盾加剧而未雨绸缪，采取的办法则是“决定在全市开展节约使用天然气活动”。说是开展活动，其实就是推行一些披上“活动”马甲的规定，而且许多规定非常具体且严格比如：“全市各公共场所和居民小区室内温度严格控制在20℃以下；大型集中供热企业天然气锅炉减限用气，控制用户供热区域室内温度不得高于20℃；全市商业综合体（不含酒店）天然气采暖锅炉暂停供气，自主采用电力等其他采暖方式；全市采用天然气供暖的单位（办公场所）严格实行“八开五停”，即上午8∶00开启，下午5∶00关闭”，等等。

这场“节约风”刮得狠又猛，从侧面反映出对于天然气用量剧增而引发的“气荒”现象也实在是没招儿了。虽然西安地处国内最大天然气产区的腹地，但近几年冬天几乎年年闹气荒，今年“煤改气”的铁腕下硬茬更是让取暖成为突出问题，不久前有关方面也专门针对“起源地闹气荒”现象引发的迷惑进行了释疑，给出的原因不外乎是：消费需求增长、储气调峰设施能力不足和气源比较单一。

其实这些都是浮在面儿上的东西，对于这些表面成因背后的“病根”，大家都很巧妙地止步或绕行，但长此以往，“病根”会持续生机勃勃地年年脑病，稀里糊涂的人们在苦哈哈践行节约之风的时候，谁会知道与导致气荒的病根相比，刮几场“节约风”岂止是隔靴搔痒，差不多是隔雪地靴瘙痒。

分析陕西近年来屡发气荒的深层次原因得从“气化陕西”工程说起。2008年，陕西提出“气化陕西”战略，当年的政府工作报告称，陕西将力争4年内实现全省县以上城市“全面气化”，提前17年实现原有规划目标。

2008年8 月，陕西省天然气股份有限公司（简称‘陕天然气’）在深交所挂牌上市，成为“气化陕西”工程的实施主体单位。该公司成立于1995 年，控股大股东为隶属陕西国资委陕西燃气集团有限公司，主业为陕西全省天然气长输管网的规划、建设、运营和管理，同时也一直在试图拓展城市燃气等下游燃气分销业务。

同年，陕西省发改委发布了《关于在天然气长输管道沿线开口接气有关问题的通知》，该文件明确“在国家级天然气长输管道沿线开口接气，由省天然气公司统一建站和管理；在省属天然气长输管道沿线开口接气，由各县区与省天然气公司协商有关接气的具体事宜”，该文件成为陕西燃气集团对省内管道的独家建设运营权的主要依据。

十年来，在全国已经成立的17家省级天然气管网公司中，陕西始终是其他省网和拟建省网省份积极学习的对象，其原因就是由于其将天然气统购统销这张牌打得风生水起，并实现了全省一张网，在与“三桶油”的博弈中实现了卡位领先。在全国众多省网当中唯一能与陕西保持地位相当的就是浙江，但观察这两家省网的发展与现状依然能看出陕西的巨大优势：

从历史渊源来看，浙江省网是伴随着西气东输一线的建设而崛起的，陕西省网则因资源而起，其前身为1991年成立陕西省天然气管道筹建处，为建设“北气南输”主要工程—靖边至西安天然气输气管道工程，又于1995年与长庆石油勘探局合资成立“陕西靖西天然气输气有限责任公司”，2001年1月，靖西天然气公司经股权重组后甩掉中石油更名为陕西省天然气有限责任公司。

从发展起点来看，2005年，陕西省天然气有限责任公司变更为陕西省天然气股份有限公司，并于2008年在深交所上市，成为全国最早上市的省级天然气管网公司，而浙江省天然气开发有限公司计划上市多年至今仍未实现。

从管道建成量来看，浙江省天然气开发有限公司建成的省内管道仅1650公里，而陕西燃气集团目前建成投运天然气长输管道33条，总里程超过3355公里；

从营利来看，浙江省天然气开发有限公司盈利状况曾连年亏损至今不佳，而陕西省天然气股份有限公司2015年的净利润为5.86亿元、2016年为5.09亿元，其母公司陕西省燃气集团更是一度超过延长石油成为陕西最盈利的省属国企；

二者主要的共同点其实就是在天然气由省网统购统销这种垄断经营模式上实现的比较到位，但由于陕西坐拥全国最丰富的天然气资源，而地处东部沿海的浙江只是个纯粹的天然气消费市场，于是统购统销表现到经营上的结果就出现了巨大落差。

天然气产业链分为上中下游三个方面，上游产业是燃气勘探开发，中游是将燃气输送到城市的长输管道和存储加工，下游是将燃气输送到城市用户。我国天然气管网大型干线和支干线工程主要由三大石油公司投资建设，其中距离最长、管道口径最大、投资仅次于长江三峡工程的输气干线就是“西气东输”。

省级天然气管网公司正是随着这条长输管道干线建设而兴起的，可以说西气东输工程推进到哪里，沿途的省网就在哪里崛起。2001年，西气东输一线沿线省份江苏、浙江、上海相继成立省（直辖市）级的天然气管网公司。此后，西气东输二线、川气东送、西气东输三线的建设开工，又催生了一批省级天然气管网公司。在西气东输三线通到福建之际，福建省政府在2015年9月随即组建了福建省天然气管网公司。2016年8月，云南省政府也批复同意组建云南省天然气有限公司。

目前已经成立的这17个省级天然气管网公司主要投资建设区域内支线并从事天然气管输和销售业务，其管网运营有三种典型模式：统购统销、允许代输、开放型。而陕西不仅是最早设立省级天然气管网公司的省份，也是统购统销模式的典型代表。

在统购统销模式下，陕天然气公司独家负责全省天然气长输管网的规划、建设和运营管理，从上游供气商处采购天然气，加上省网管输费后，向下游城市燃气企业分销。城市燃气企业或大用户一般不允许与上游供气商直接签订购气合同，也不允许在输气干线上直接开口接气，只能从省管网下载、与省天然气公司签订购售气合同协议。目前陕西天然气市场上，除了榆林周边一些工业用户由中石油长庆油田直供，其余地区都由陕天然气公司负责销售，燃气集团兼具天然气批发商和运营商的双重角色，统一采购气源，统一向地方终端销售。

统购统销模式在天然气产业建设发展初期有其有利之处，但随着天然气生产、消费规模的快速增长，引发的矛盾也是多方面的，包括：上游供气单位、省管网公司与下游燃气公司及直供用户之间的矛盾；省级管网公司同地方燃气公司关于城市燃气管网特许经营之间的矛盾；省网管输费的收取，增加终端用气成本的矛盾等等。这些矛盾不仅为多方诟病，也是导致天然气基础设施建设进程都严重滞后并继而引发“气荒”的重要原因之一。

陕西天然气供应链为：上游气源企业的天然气经靖西一、二、三线等长输干线管网管输至关中环线，再由关中环线通过西渭线、咸宝线、宝汉线、西商线等长输干线管网管输至西安、咸阳、宝鸡、汉中、商洛等省内城市，再经支线进入城市配网供用户使用。目前陕西省的天然气长输管网由陕西天然气股份有限公司独家建设运营，共有靖西一、二、三线、咸宝、西渭、宝汉、汉安线等11条干线管道，总里程约2700公里；陕燃集团及其它城市燃气企业均建设运营天然气支线管道，其中陕燃有支、专、联络线17条，总里程约310公里；城市配网由城市燃气企业建设运营。

由于天然气资源的特许经营造成垄断，下游的城市燃气企业及大用户必须也只能从陕燃集团购气，无法与气源企业直接交易购进天然气，更无法就近从干线管道或从上游气田直接接气再由陕燃代输、代储天然气。虽然陕燃与延长石油也开展了天然气置换代输业务，但其管网设施并未实质向第三方开放。

近年来，由于冬季供气缺口大，拥有西安市六城区特许经营权的西安秦华天然气公司也在自寻气源并已与中石油达成意向，多次提出希望相关部门允许其自行投资修建西气东输二线至西安市约40 km的接气支线管道，直接接入本企业的西安配网，增加供气量，这样既可以节约支付给省管网公司的高额管输费，又可以更好地保障供气压力和高峰期用气需求。因为省级管网天然气需从长庆气田经约500 km管道输送到西安市，在高峰用气时段，供气压力无法保障，造成城市配气管网调峰能力不能有效发挥作用，是典型的舍近求远。但因省网统购统销特许经营权限制，这个方案长期无实质性进展。

不仅是有条件的下游用户希望直供，作为上游资源供应企业，延长石油也希望尽早实现直供直销，其下属企业陕西延长中煤榆林能源化工有限公司（以下简称榆能化）为了保障用气，自行投资建设了由延安天然气产区至 榆能化的12km输气管道，但因陕西省实行统购统销政策而长期闲置，工厂用气必须通过陕天然气建设的33 km靖边化工园专线供应。事实上，榆能化用气来自延长石油自己生产的天然气，只是在统购统销模式下需注入省天然气公司的管网进行统一配置，然后再供给榆能化，在这一过程中，榆能化需另外支付0.116 元/立方米的管输费。

统购统销带来的不仅是工业用户成本升高、设施闲置，还直接降低使用效率：本来延长石油外供气量330万立方米/天，冬季保供可提高至385万立方米/天，榆能化天然气需求量275万立方米/天，如果直供可完全满足榆能化生产所需；但因冬季保供期间陕天然气承担压力巨大，仅能向榆能化提供置换气172万立方米/天，导致榆能化产品转化率大幅下降，影响了企业的正常生产和效益。

统购统销下，省网的管网配套储气设施不足便直接影响冬季供气稳定。根据西北能源监管局在2016年底进行的专项调研报告，陕西省2016年1月的平均日用气约2750万立方米/天，2016年7月平均日用气约830万立方米/天，峰谷差高达3.3比1，2016年冬季用气高峰期间，最高日用气量将超过3300万立方米。但当时省网落实的资源点合计最高日供气量仅为2460万立方米，缺口较大，供给形势严峻，而用户又没法直接对接气源买气，统购统销遂成为“占着茅坑不拉屎”的模式，唯一可以采取的措施是增加气源点供气量和建设更多储气调峰设施。

由于气源企业的天然气是平稳、有序生产，要求气源企业夏季少供给甚至不供给，冬季加大供给，气源企业也需建设更多储气调峰设施，因此，为保障冬季供气稳定，无论是气源企业，还是管输企业、城市燃气企业都需要建设大量的配套储气设施，同时国家发展改革委《天然气基础设施建设与运营管理办法》（发展改革委令第8号）、陕西省发展改革委《关于做好我省天然气管网设施公平开放有关事项的通知》（陕发改油气[2016]1126号）明确建立健全天然气储备制度，并提出天然气储备具体指标，而目前陕西天然气储备设施、储备量远未达到标准，造成了陕西年年都要面对冬季天然气供应紧张的局面。

凡事都有“硬币的另一面”，统购统销模式下，对于掌握特许权的企业来说，如果玩得好就是坐地收钱两头吃。

先看采购，按照惯例，每年年底，下游用户要向中石油报送下一年的用气计划，该份年度计划中包含居民和非居民气量，这个比例直接影响采购均价。比如长庆油田供陕西的居民用气价格为1元/立方米，而非居民为1.34元/立方米，居民占比高的话采购价就会压低。

据了解，陕西燃气集团给中石油每年提供的居民与非居民用户比例约为7:3，2016年，陕西燃气的居民用气比例更是高达73%，一直高于全国平均水平。在全国其他地方，中石油每年都要求下游各城市燃气提交纸质和电脑系统的售气凭据，用以审核居民和非居民用气比例。但因陕西实施统购统销模式，陕西燃气集团告诉是什么比例，即使中石油方面心里认为居民用气比例过高不合理，也没办法，人家就是吃定你。

在统销这一端，陕西省内不同利益方对陕天然气公司最集中的争议就是管输费过高。不同于“同网同价”的定价模式，陕西省内的管输费是按照“接地运距递增”的原则核定管输费。目前全省管输费基本情况为：延安以北居民管输费为0.29元/立方米，非居民为0.169元/立方米；关中地区居民用气管输费为0.49元/立方米，非居民用气为0.32元/立方米；而陕南汉中、安康、商洛的居民用气管输费分别为0.79元/立方米、0.99元/立方米和0.71元/立方米，非居民的管输费同为0.499元/立方米。对比来看，广东省天然气管网公司600余公里的管输费同网同价则仅为0.24元/立方米。

统购统销意味着天然气供应多了一个中间环节，销售价格也会随之增高。2016年8 月，中石油供陕西省非居民用气门站指导价为1.34 元/立方米，长庆油田实际供气价格为1.206 元/立方米；但在统购统销模式下，用气最为集中的关中地区非居民用气终端价格为2.46 元/立方米，终端价格与省门站价格之间有1.254 元/立方米的价差，比实际供气价格翻了一倍。

对比与陕西省相邻的宁夏回族自治区，其没有设立省级管网公司，由各燃气企业或大用户自行建支线从干线管道直接接气，全区大部分市县也都已用上管道天然气。2016 年8 月，中石油供宁夏非居民用气门站价格为1.51 元/立方米，大部分地市非居民终端用气价格为2.06 元/立方米，终端价与门站价的差仅为0.55 元/立方米，约为实际价的36%。尽管陕西和宁夏区域特点、供气条件存在差异，但不能否认增加一个垄断环节是造成终端价格较高的重要因素。

统购统销不仅提高了终端气价，还总想压低采购气价，这就引发与气源企业的价格摩擦，这种摩擦也成为造成气荒的因素之一。2013年，《国家发展改革委关于调整天然气价格的通知》发布，将原有的“出厂价+管输费=门站价格”的定价方式，更改为根据市场制定门站价格、再反推出厂价格。这种变化对于陕西来说，采购时将遭遇气价涨幅较大，因此在最终确定结算价格前，陕西省相关部门与中石油进行了长达两年、数十次的谈判，但一直无果。

于是，从2013年6月到2015年6月，陕西省物价部门一直未发布省级顺价文件，地方不发文，涨价就传导不下去，如此拉锯了两年多。这两年期间，国家发改委就天然气价格又进行了两次调整，先后下发了《国家发展改革委关于调整非居民用存量天然气价格的通知》和《国家发展改革委关于理顺非居民用天然气价格的通知》，先上调了非居民存量气价、又下调了非居民增量气，通过“一增一降”，实现了非居民门站气价并轨。

并轨后不久，2015年2月，中石油与陕西省终于达成一致：中石油同意长庆油田供陕西的非居民气价在国家核定的最高2.04元/立方米的基础上优惠10%，很快陕西省物价局于2015年6月12日发出了《陕西省物价局关于理顺我省天然气价格的通知》，将国家发改委此前的“三步走”调价改为“三步并一步”，一步实现了调价，并规定“中石油天然气销售长庆分公司供我省靖西线和陕北地区城市燃气公司非居民用气实际门站结算价格，由供需双方按省政府与中石油协商一致的原则和意见制定”。

就在双方以为尘埃落定时，国际油价跌入谷底。2015年11月，国家发改委只好又推出《关于降低非居民用天然气门站价格并进一步推进价格市场化改革的通知》，将非居民最高门站气价再降0.7元/立方米，且将最高门站价格改为基准门站价格管理。对此，陕西省物价部门迅速提出“省天然气公司供各城市燃气企业及直供用户的非居民用气结算价格在现行价格基础上每立方米降低0.63元”。

此时，如果执行陕西省的降价文件，中石油天然气销售板块的盈利性将进一步削弱，于是中石油对于10%的优惠气价不再支持。而陕西方面则认为，已达成一致的协议理应按期执行，且按照基准门站价格允许上浮20%、下调不限的规则，中石油在淡季也从未下调过气价，此时“补降”有合理性。

中石油与陕西在气价问题上的这种分歧，便是近几年影响陕西冬季气量的关键因素之一：陕西想要低价增量气，中石油必然不愿意。而且中石油眼看着陕天然气公司大玩“一手压低采购价、一手抬高销售价”的统购统销两头吃戏码，时间久了，不平衡心态也势必加剧，其结果自然是嘴里答应着但实际不好好供应，最后深受气荒之苦的就是用户。

因此，陕西作为全国最大气源地却频频遭遇“气荒”的原因其实并非资源约束，而是统购统销模式下的机制梗阻加利益博弈，围绕气化陕西十年来的天然气省网的多重矛盾和利益冲突交汇如此之深重，哪里是西安三九天刮阵子“节约风”就能对付的！

要想真正实现破解，宏观上只能看未来国家油气体制改革方案的定夺，省级层面则需促进省网统购统销模式改革，尽快适应管网设施公平开放的客观要求，允许有条件的大用户从干线管道直接开口接气，自行投资建设支线管道。

好在，2016年7月，当年授予陕天然气统购统销特许权的《关于在天然气长输管道沿线开口接气有关问题的通知》已被陕西省发改委发文废止，2017年7月21日，西安城投集团与延长石油、中国燃气在陕西宾馆签署了战略合作协议也在陕西打响了破除统购统销的“第一枪”。但在新格局到来之前，这个寒冷的三九天里刮起的“节约风”只能幻化为一场带有自虐意味的“20度灰”。——《调查清样》