清朝入关后所面临的一大问题是：如何以人数稀少且经济文化落后的满族，去统治人数众多，占据广阔疆域且经济文化发达的汉族？清朝统治者所想到的其中一个办法就是：创立八旗驻防制度，把八旗军队中的一半左右，大约10万人，分驻全国各要地，控制着除京师外全国最重要的军事据点，从而以点控面，对广大汉人以及由汉人组成的军队——绿营，进行监视、控制和威慑，从而巩固自己的统治。
随着清朝疆域的不断扩大，统治者统治思维的深化，八旗驻防制度也随之发展，除了汉人外，也在威慑、控制其他一些民族，比如蒙古族、维吾尔族。
从顺治开始，经过不断调整优化，到乾隆四十一年（1776年），最终在全国形成了13个最高的将军级的八旗驻防单位，每个单位设置将军一名，作为其最高长官。分别是：黑龙江将军、吉林将军、盛京将军、江宁将军、杭州将军、福州将军、广州将军、成都将军、荆州将军、西安将军、宁夏将军、绥远将军、伊犁将军。
当然也有学者认为是14位的，加上管理外蒙古的乌里雅苏台将军。不过有学者持不同意见，乌里雅苏台将军正式名称是定边左副将军，是大军出征时临时所设，不是常职。在清朝的官书如《大清会典》中，并不把其列入八旗驻防之列。
这些驻防将军由中央直接管辖，其实权虽然比不上地方上的封疆大吏——总督、巡抚，但是长时间里地位却比总督高。直到乾隆三十三年（1768年）以前，驻防将军一直是正一品，而总督只是从一品或正二品。在发出的公文上署名时，除非总督有特殊的兼衔，一般情况下将军的名字要在总督之前。
各地驻防将军的职责以军事为主，除了遇到战事、率军出征外，平时要组织当地的八旗军队进行军事训练、选拔兵丁等。
不过，各地驻防将军因所在地区实际情况的不同，管辖的事情也不是完全一样的。比如像黑龙江将军、吉林将军、伊犁将军等，由于他们所在的地方没有实行行省制，所以不存在总督、巡抚这类的行政长官，这些地方都属于将军辖区。因此，他们还要管理当地的民政事务。除了是当地驻防八旗军队的最高军事长官外，还是当地最高行政长官。
从顺治到康熙前期，关于是否要在地方上设立八旗驻防，创建一个由满族人直接掌握、控制的武装力量，这股武装力量又该发挥怎样的作用，其实并没有考虑清楚，也没有下定决心。当时清朝派驻地方的八旗军队，大部分都是临时驻扎，要么是为了配合军事行动，要么是打下一个地方后局势未稳而暂时不撤离。但是，一旦军事行动结束，或者当地统治稳固了，他们就会撤军。除了极个别的几个地方，才会长期驻扎。
对此，内部也有争论，反对者认为：八旗军队数量不多，其中至少一半要在京师，剩下的能派出去的就只有10万人左右，全国那么多的战略要地，根本顾不过来。而且人家绿营干得不是也挺好的吗？八旗还过去干啥呢？
还有，这些八旗军队对地方的骚扰太厉害了，他们拖家带口，每到一个地方所需花费都要由地方供给，他们还强占汉人的民宅，索要粮食、金钱等，这样很容易激化民族矛盾，不利于清朝统治。
然而，后来一件事情的发生，最终让清朝统治者下定决心，必须要在全国各大战略要地派遣八旗军队进行长期驻守。这件事就是三藩之乱。三藩之乱让清朝统治者意识到，只有自己民族的武装——满人的军队才是最可靠的，汉人靠不住，于是便开始有意识地、主动地去构建八旗驻防体系。
清朝设置的这13位八旗驻防将军，有6位主要是防汉人用的，就是：江宁将军、杭州将军、福州将军、广州将军、荆州将军、西安将军。
其中江宁将军、杭州将军、西安将军，早在顺治初年就设置了，他们三个的设置一开始主要是为了满足清朝统一全国的需要。
清朝入关后，陆续消灭了李自成的大顺政权与南明的弘光政权，先后占领了西安、江宁（今南京）、杭州。但是并未完成内地的统一，西南还有大西军，东南也有南明的隆武政权以及之后的永历政权。
而西安位于关中平原，号称四塞之地，易守难攻，向南可以攻占大西军的根据地四川，也可以防止大西军北上。南京是虎踞龙盘之地，扼守南北交通，是东南中心，杭州也是东南重镇，如果想要经略南部各省，消灭南明的隆武政权以及之后的永历政权，就必须以此为根据地。于是清廷就向这三个地方派遣了八旗军队长期驻守，并设置了驻防将军。
除了军事方面的考虑，还有政治因素的影响，中国历史上曾有多个政权在这三个地方建都，因此，清廷必须要占据它们，防止有人用它们来作为抗清的政治中心。
等清朝后来彻底消灭了大西军、南明，完成了内地的统一，这三个地方的战略价值依然没有消失，西安是西北中心、清廷向西北用兵的大后方，南京与杭州所在的江浙地区是全国最富裕的地区、朝廷的财赋重地，只让汉人防守，朝廷不放心，于是江宁将军、杭州将军、西安将军的设置便继续留了下来，以便八旗军队可以对当地汉人以及由汉人组成的军队——绿营，进行监视、控制和威慑。
康熙时期设置的福州将军、广州将军、荆州将军，都与三藩之乱有关。
三藩之一的靖南王耿精忠镇守福建，清廷将其消灭后，派八旗军队进驻福建省会福州，并将耿精忠的部分旧部进行整编，编入八旗汉军，这两部分就组成了八旗在福州的驻防军队，并设置了福州将军进行管理。
三藩之一的平南王尚之信镇守广东，三藩之乱结束后，清廷将尚之信的旧部进行整编，编入八旗汉军，并设置了广州将军进行管理，后来又从其他地方派来了部分八旗汉军，与之组成了八旗在广州的驻防军队。
周星驰主演的电影《武状元苏乞儿》里，吴孟达饰演的就是苏乞儿的父亲广州将军，这可不是什么芝麻绿豆的小官，所以苏乞儿才能在当地那么猖狂。
在很长一段时间里，福州、广州的八旗驻防军队只有八旗汉军，这在清朝设置的13个将军一级的八旗驻防单位里，是唯二的两个。
大家知道，八旗分为满洲、蒙古、汉军三部分，朝廷最信任、最依赖的是八旗满洲，虽然无法做到全部由八旗满洲单独驻防，但一般也要有八旗满洲的参与，与其他两部分合驻才行。像南京，还有下面我们要提到的荆州，甚至只有八旗满洲和八旗蒙古驻防，八旗汉军都不让参与。
但是福州、广州的八旗军队却只有八旗汉军，主要是因为八旗军队人数本来就少，八旗满洲就更少了，要是都让八旗满洲参与驻防，根本不够用。二是，这两个地方遥远且位于南方更靠南的位置，八旗满洲长途跋涉，水土不服。三是，当地形势很复杂，还要管理商务、洋务，必须得由熟悉当地情况的汉军负责处理才行。
直到乾隆前期，为了解决八旗的生计问题，下令将大量八旗汉军“出旗为民”，一些八旗满洲军队才进驻福州、广州。
荆州地处长江中游，位于两湖中心地带，向东可顺流而下攻打武汉，向南则可攻下长沙，自古就是兵家必争之地。三藩之乱的时候，吴三桂攻下了湖南，清廷马上派八旗军队率重兵坐镇荆州，使得吴三桂不敢北上。因此，在三藩之乱结束后，清廷就正式设立了荆州将军。
清朝疆域辽阔，民族众多，所以各处八旗驻防的任务、目的是不同的，并不都是为了防汉人、威慑汉人的。像绥远将军、宁夏将军的设置，更多的还是为了防蒙古人。
别看当时满蒙联合是国策，可是漠西蒙古长时间里都和清朝对立，双方战争不断，康熙三征噶尔丹的故事大家也都知道。漠南蒙古虽然早在清朝入关前，双方就结盟了，但是由于漠南蒙古临近京师，且与满族的大本营东北接壤，清朝在与其交好的时候，也并不完全放心。
到了康熙中期，三藩之乱平定了，台湾也收复了，南方安定了，在当地该设置的驻防将军也都有了。而此时漠西蒙古崛起了，噶尔丹不断东进，与清朝争夺漠北和漠南。于是，整个国家的军事战略重心转向了西北，此时在西北设置的不少的八旗驻防单位，目的就是为了控制、威慑内外蒙古。
而将军一级的八旗驻防单位的设置要到雍正、乾隆时期了。到了雍正时期，青海和硕特蒙古的罗卜藏丹津起兵反清，年羹尧率军平叛，西宁一战，使得宁夏府的位置一下就重要了起来。雍正三年，和硕特蒙古归顺清朝，于是朝廷下令在宁夏府的驻地银川，设立了宁夏将军，总管当地的八旗驻防军队。
绥远将军的设立与漠南蒙古（主要是今天的内蒙古）有关。雍正十三年（1735年），为加强西北边防，控制漠南蒙古，下令在归化城（今内蒙古自治区首府呼和浩特市的旧城）东北2.5公里，另筑驻屯八旗军队的新城。乾隆四年（1739年）六月建成，命名为绥远城，设置绥远城将军。
绥远将军，其权力比一般驻防内地的八旗驻防将军要大，除统帅绥远城的驻防八旗官兵外，还管理内蒙古西二盟旗的蒙古王公、民众，遇有战事，还有节制调遣宣化、大同二镇绿营兵，节制沿边道、厅等权力。
绥远将军的办公场所与住宅——绥远城将军衙署，现在都还在，这是我国现存规模最大、保存最为完整、地位等级最高的清代边疆驻防将军衙署，大家有机会可以去看下。
清廷在宁夏与绥远的八旗驻防，不仅仅是为了控制和治理当地周边的少数民族，还有就是作为下一步向边疆用兵的军事基地。
四川成都的八旗驻防的设置最早也与蒙古有关，在康熙后期，西藏地区受到漠西蒙古准噶尔部的入侵，这不仅会让清朝失去对西藏的控制，还会威胁与西藏接壤的四川。在平叛的时候，一部分军队是从四川出发的，这部分军队中有一部分是从荆州的八旗驻防军队中抽调入川的，等平叛完成后，这部分军队返回了成都。
考虑到四川在西南的重要战略地位，康熙下令将此时在成都的部分荆州八旗驻防军队，留驻成都，设立副都统1名统领，此后成都一直是中层次驻防单位，也可以看成是荆州驻防的一个分支。
直到乾隆四十一年（1776年）平定大小金川后，升级为将军了，称为成都将军，这也是清代的八旗驻防将军里最后设置的一个。成都将军的权力比较大，除了统帅八旗军队外，涉及当地少数民族的相关事务，他也有权干涉。
在清代的13位八旗驻防将军里，有4位是很特殊的，这就是：黑龙江将军、吉林将军、盛京将军、伊犁将军。由于他们所在的地方没有像内地一样实行行省制，所以不存在总督、巡抚这类的行政长官，这些地方都是将军辖区。因此，他们还要管理当地的民政事务。除了是当地八旗驻防的最高军事长官外，还是当地最高行政长官。
黑龙江将军、吉林将军、盛京将军，这是今天东北三省的前身，东北是清朝满洲统治者的故乡，是其“龙兴之地”。而且东北还与漠南蒙古、漠北蒙古相邻，而与蒙古尤其是漠南蒙古的联盟是清朝得以统治全国的重要基础，这里可以说是满洲统治者的大后方和根据地。
因此，在这三个地方设立八旗驻防将军的目的，就和内地的那些八旗驻防将军不一样了，不是为了镇压、威慑当地人民，而是作为大后方，备有一支随时可用于调遣的军事力量。
这三个地方，即使在清朝入关后，长时间里也一直在将不同民族、不同部落的人收入八旗之中，并且保持了“入则为农，出则为兵，耕战二事，不曾偏废”的八旗传统。此地的八旗军队不仅数量多，而且质量好，比较精锐，所以才能成为清朝源源不断地八旗军队的来源。
伊犁将军的设置与清朝彻底将新疆纳入版图有关。乾隆二十二年（1757年），清廷彻底平定了准噶尔部，清朝三代皇帝，花了将近70年的时间，最终取得了清准战争的胜利。乾隆二十四年（1759年），清廷又镇压了回部大小和卓之乱，从此天山南北全部平定。
天山南北的统一，意味着来自西北的边防威胁被彻底解除。为了加强对当地的控制，在乾隆二十七年（1762年）设立了伊犁将军，这是新疆最高的军政长官，总管新疆一切事务。这个地方的八旗驻军，不像内地的那些八旗驻防军队一样，比如南京、杭州、广州等，军队集中在一个城里，而是分散驻于辖区内大大小小的城镇关隘。
清朝的这13位八旗驻防将军，虽然权力大、地位高，对于清朝统治者来说也是自己人，需要借助他们来威慑、镇压地方上的汉人、蒙古人等，以巩固满人的统治地位。但皇帝是不会完全信任任何人的，哪怕是自己人也不行。
首先，除了位于北部边疆的将军辖区的驻防将军外，除非有特别规定的，否则，其他地方的驻防将军与地方的总督、巡抚互不干预。原则上，驻防将军无权干涉地方事务，无权干涉督抚行使职权。
在康熙中期以后，地方上的治安只由总督管辖的绿营负责，这样做的目的，除了限制驻防将军的权力、缓和民族矛盾外，更重要的是让八旗军队不要为其他繁杂事务所干扰，认真训练，保持武力，从而更好地起到威慑地方、监视绿营的目的。
其次，除了清廷特殊规定外，大部分驻防将军只能指挥所在地的八旗军队，无权统率绿营，绿营归属总督节制。而且即使一些特殊的驻防将军，比如成都将军，他除了能指挥四川的八旗军队外，还拥有部分四川绿营的指挥权，但是也只是部分，这与四川总督节制四川全体绿营官兵还是不一样的。
第三，驻防将军不得掌握地方财权，八旗驻防军队所需军饷由当地巡抚、布政使负责发放。而且但凡涉及到赏赐、恩恤、蠲免等经济上的事情，朝廷都会让驻防将军向兵丁反复强调这是“皇恩浩荡”，要感谢皇帝，是朝廷、皇帝养着他们的，他们的效忠对象是皇帝，而不是驻防将军。
除了权限上的规定外，朝廷还让地方官员监视驻防将军，把他们的行为举止秘密报告给朝廷。所以，千万别以为皇帝只是让驻防将军监视地方官员，这种监视是互相的，互相制衡，最终皇帝稳坐钓鱼台。
对于皇帝来说，八旗驻防将军位高权重，因此，必须要对其权力进行制约，对其行为进行监视，才能确保其不会与地方势力勾结，形成尾大不掉之势，这反映的是中央与地方的矛盾、皇权与臣权的矛盾。
参考资料：定宜庄《清代八旗驻防研究》
