作者 | 罗健亮 广东南冠律师事务所律师

最近，一位摩友向笔者讲述其在过年期间的一次境遇。

这位摩友在中山自驾返穗过程，在进入深岑高速收费口时被三位收费站工作人员“围堵”，并阻止其进入高速公路并要求倒车出收费口。由于收费站入口附近有红绿灯控制车流量，后面进入收费站的车流瞬间涌入，由于是免费通道，收费口栏杆处于打开状态，这位摩友便顺着车流被迫“闯进”了高速公路...

笔者暂不讨论摩托车在禁摩城市道路出行的合法性，但禁摩范围是否涵盖高速公路，似乎谁也说不清。鉴于目前有关摩托车通行高速公路法律法规的模糊性，以及执法的不固定性，导致很多摩友出行过程遇障。该摩友也特此来咨询笔者该问题。

笔者作为一名摩友，同时亦作为一名法律人，帮助广大摩友解答法律上的困惑也是应然所在。况且法律作为规范性的科学，具有指引公民行为规范的作用，若指引变得模糊，想必会令社会秩序混乱，令公民在行动自由上无所适从。而法律又不能穷尽其条文去约束公民的行为，所以才会有“法无禁止即自由”一说。

那么在现有法律法规框架（法律、行政法规）之中，是否有“禁止”、“限制”之类的字眼对摩托车通行高速公路进行立法？我们来看法条：

法律【全国人大常委会制定颁布】：

《道路交通安全法》第67条：行人、非机动车、拖拉机、轮式专用机械车、铰接式客车、全挂拖斗车以及其他设计最高时速低于70公里的机动车，不得进入高速公路。

行政法规【国务院制定颁布】：

《道路交通安全法实施条例》第78条第2款：在高速公路上行驶的摩托车不得超过每小时80公里。

《道路交通安全法实施条例》第83条：两轮摩托车在高速公路行驶时不得载人。

可见，最高权力机关全国人大常委会制定的法律和最高行政机关制定的行政法规，均没有对摩托车禁止进入高速公路进行相关立法。相反，国务院制定的《道路交通安全法实施条例》中还作出对摩托车在高速公路行驶时不得超过时速80公里及不得载人的规定。

那么依据“法无禁止即自由”这一全球法治国家通行的法理原则，公民合法行使自由权利，应然不受约束，应然受到法律保护，公权力机关不得滥用职权侵犯公民权益。

然而，即使法律已有规定，实践中仍存在不少争议，尤其是在目前禁摩大环境下，地方配合禁摩政策出台各种摩托车禁行高速公路的规定，该做法是否具备合法性？

01《道交法》第三十九条是否赋予地方交管部门对摩托车的“禁行权”？

《道路交通安全法》第三十九条，公安机关交通管理部门根据道路和交通流量的具体情况，可以对机动车、非机动车、行人采取疏导、限制通行、禁止通行等措施。遇有大型群众性活动、大范围施工等情况，需要采取限制交通的措施，或者作出与公众的道路交通活动直接有关的决定，应当提前向社会公告。

单从文字来看，该条款确实赋予（授权）交管部门对所有交通参与者在道路限行、禁行的管制权。笔者甚至看到有部分律师同行，将该条文解读为摩托车禁止通行高速公路的依据。

然而，若只看到条文中“根据...的具体情况”、“可以采取...的措施”，就片面理解为交管部门有权作出禁止摩托车通行高速公路的规定，那必定是对该条款的误读，甚至是曲解。

首先，从立法原意来看，第三十九条设立的目的在于赋予交管部门在遇到特情时采取灵活措施从而达到疏导交通的目的。如遇大型庆典活动，将机动车道改为人行道从而限制机动车进行该机动车道；遇道路突发险情将双方车道改为单向车道或禁止行人进入；特殊来宾到访或抢险救急时采取交通管制等等。而条文中的“限行”、“禁行”应当仅指上述特定情形下交管部门所能采取的临时性措施，而非制定长期的禁止性命令。

其次，从法条设计来看，第三十九条存在上下文结构，但并没有以“款”的形式进行分段，是以“一段过”的形式进行列明。也即，该条文的上下文应属于同一种理解的情形——前半段所指的“道路和交通流量的具体情况”与后半段所指的“大型群众性活动、大范围施工等情况”，均应理解为属于“临时性”的情况，此处不宜作出前后不一致的断层理解。

最后，该第三十九条虽赋予交管部门进行交通管制措施的权力，但并没有将可管制的对象进行无尽细分，而仅是针机动车、非机动车、行人这三类进行规制，与我们常见公共道路上的“机动车道”、“非机动车道”和“人行道”三种道路类型相对应，即其若行使某一种交通管制权，应当以机动车、非机动车、行人作为大类基准进行管制，而非单独将机动车中的某一类别车型进行管制，前者是依法行使权力，后者便是典型的滥权。

02高速公路“摩托车禁行标志”的合法性问题

以广东省境内的高速公路为例，很多时候存在摩托车“能上-不建议上-完全不能上”的模糊境地。但绝大部分都是第三种情况，即完全不能上的状态。

广东省公安厅交管局工作人员就摩托车能否通行高速公路的问题，曾在接受媒体采访中表示：目前省内绝大部分高速公路禁止摩托车进入行驶，不少业主单位已树立禁行摩托车的标志。依据《公路法》，高速公路业主单位、道路管养部门有权根据道路的设计来设置禁行标志。

上述工作人员的解释可以直接得出一个结论——现阶段广东省高速公路禁止摩托车通行的依据，并非来自地方交管部门的交通管制，而是来自高速公路建设方、管理方设置的摩托车禁行标志。

而其引援的法条，笔者翻查最新修订的《公路法》后，准确法条应该是第三十三条第二款：建成的公路，应当按照国务院交通主管部门的规定设置明显的标志、标线。

上述法条又再次引援至国务院的相关法规。而根据国务院行政法规《收费公路管理条例》第二十八条，收费公路经营管理者应当按照国家规定的标准，结合公路交通状况、沿线设施等情况，设置交通标志、标线。

可见，全人大常委会制定的《公路法》、国务院制定的行政法规《收费公路管理条例》，都赋予高速公路管理（业主）单位依法设立交通标志的权力，但前提是设置的标识是“按照国家规定的标准”，即须符合《道路交通标线和标志GB 5768.2—2022》的标准且不与现行法律规定相冲突。

而前文已阐述了现行法律法规中没有禁止摩托车通行高速公路的法律规定，但有禁止时速低于70公里的机动车不得进入高速公路的规定。那么依据该法律规定，高速公路经营管理方在设置摩托车禁止标志时，应当默认其禁止的对象是时速低于70公里的轻便型、小排量摩托车上高速公路，而不是“一刀切”以单一禁令方式禁止所有类型的摩托车进入高速公路，否则又会演变成滥用权力。

03高速公路设计未考虑摩托车通行，能否作为禁行的合理依据？

目前还存在“高速公路设计未考虑摩托车通行的标准”一说，以限制摩托车进入高速公路。该说法以现行《公路工程技术标准》第3.1.1条为依据：高速公路为专供汽车分向、分车道行驶，全部控制出入的多车道公路。

而笔者翻阅到2022年中交第一公路勘察设计研究院某工作人员在网络发表的一篇文章《焦点回复：摩托车能上高速公路吗？》，当中提及到，在高速公路交通需求调查、设计车辆、路面与桥梁等荷载要求、交通安全设施设计等方面，均未考虑摩托车、拖拉机、三轮车、行人等非汽车交通出行需求和特性。

可见，从现行国家标准、公路设计思路两个层面出发，摩托车的确不属于高速公路通行车辆的考虑范围。但换个角度，未考虑摩托车通行的条件，就意味着摩托车达不到高速公路通行的条件？

上述中交设计研究院工作人员在《焦点回复：摩托车能上高速公路吗？（中篇）》对此亦有回应：我国高速公路在几何条件、荷载标准、停车视距等实际条件方面，能够满足摩托车在干燥路面工况下的行驶特性（包括行驶速度、加减速性能、制动性能等）和需求。但又提到，在某些潮湿路面下摩托车不适合通行高速公路，高速公路护栏等安全防护设计未考虑摩托车的碰撞特点，可能会导致摩托车事故伤害更严重等等。

由此可见，摩托车在一般的干燥道面的高速公路上行驶，是完全可行的，尽管在某些特定情况或在安全防护设计上，摩托车通行高速公路会存在风险，但在没有任何事故数据的支撑下，单凭一句“设计时未考虑摩托车”来禁止摩托车上高速公路，是十分欠缺理据的。

再者，国内一部分高速公路乃至其他国家的高速公路，都有允许摩托车通行的情况。那么在注重保护私权利的价值观引导下，尚未有立法禁止摩托车通行高速公路，单凭公路设计的先天问题来限制公民自由，有违法理。

最后，结合现行《道路交通安全法实施条例》第四十四条、第七十八条第二款，摩托车通行高速公路不超过时速80公里、靠最右侧车道行驶的规定，若高速公路不能满足摩托车通行的条件，那么该行政法规立法的意义何在？高速公路设计方是否在有立法规范摩托车通行高速公路的基础上，仍罔顾摩托车驾驶员的安全设计出不符合安全标准的高速公路？

04地方立法不应与《立法法》的规定相违背

从目前全国各省的立法来看，各地出台禁止摩托车通行高速公路的相关法规可谓“五花八门”，且都是省人大常委会制定颁布的地方性法规为主。笔者汇总整理了现行各地禁止摩托车通行高速公路的法律依据：

《海南省人民政府办公厅关于印发海南省高速公路交通安全管理办法的通知》（琼府办〔2017〕151号）第六条：禁止下列人员、车辆进入高速公路：...(三)摩托车、拖拉机、轮式专用机械车、全挂拖斗车、铰接式客车。

《江苏省高速公路条例》（2014年修订）第二十九条：行人、非机动车、摩托车、残疾人专用车、拖拉机、履带车、低速载货汽车、三轮汽车、轮式专用机械车、全挂列车、悬挂试车号牌和教练车号牌的车辆，以及其他设计最高时速低于七十公里的车辆，禁止进入高速公路。

《山东省高速公路交通安全条例》（2014修正）第九条：禁止下列人员、车辆进入高速公路：...（三）摩托车、拖拉机、联合收割机、轮式专用机械车、全挂拖斗车、铰接式客车、悬挂试车号牌和教练车号牌的机动车。

《湖北省实施〈中华人民共和国道路交通安全法〉办法》（2017年第三次修正）第二十八条第二款：公安机关交通管理部门报经本级人民政府批准，可以划定一定路段和区域禁止摩托车通行，并设置相应的禁行标志。

《广西壮族自治区高速公路条例》（2022年7月28日广西壮族自治区第十三届人民代表大会常务委员会第三十二次会议通过）第三十六条：行人、非机动车、摩托车、残疾人专用车、拖拉机、履带车、三轮汽车、轮式专用机械车、全挂拖斗车，以及其他设计最高时速低于七十公里的车辆，不得进入高速公路。

《四川省高速公路条例》(2022修正)第四十三条：行人、非机动车、摩托车、拖拉机、轮式专用机械车、铰接式客车、全挂拖斗车，以及其他设计最高时速低于七十公里的车辆，禁止进入高速公路。

《浙江省公安厅交通管理局关于全省高速公路禁止摩托车通行的通告》（2020年8月21日）：一、全省境内高速公路继续禁止摩托车通行；二、违反禁止通行规定的，依据《中华人民共和国道路交通安全法》等相关法律法规予以处罚；...

《江西省实施〈中华人民共和国道路交通安全法〉办法》（2024年第四次修正）第四十九条第一款：摩托车、低速载货汽车、三轮汽车不得进入高速公路、城市快速路通行。

《河南省高速公路条例》(2023年6月1日起实施)第二十四条：行人、非机动车、拖拉机、轮式专用机械车、履带车、铰接式客车、全挂拖斗车、摩托车、三轮机动车、悬挂试车号牌和教练车号牌的车辆以及设计最高时速低于七十公里的机动车，不得进入高速公路。

《湖南省实施<中华人民共和国道路交通安全法>办法》（2020年修订）第三十八条：高速公路的路况、车流状况等影响摩托车安全通行的，公安机关交通管理部门可以采取限制摩托车通行的措施。

《重庆市公路管理条例》（2021年修订）第三十一条：在高速公路、高速公路用地范围内，禁止下列行为：（一）非机动车、摩托车、拖拉机、轮式专用机械车、铁轮车、履带车和可能损害路面的机具行驶；...

《宁夏回族自治区道路交通安全条例》（2022年修订）第五十五条：只有一个转向车轮的机动车不得进入高速公路。

以上法规是各省份现行有效的禁行摩托车通行高速公路的相关法规，至于其合法性问题，笔者认为依据《立法法》第80条和第82条的规定，上述法规的设立应当属于法律或行政法规的细化规定，但细化的前提是不应与法律或行政法规相抵触。因此上述禁止摩托车通行高速公路的地方法规实质已出现与上位法（法律、行政法规）相抵触的情况，其合法性存疑。

《立法法》第80条，省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。

第82条 地方性法规可以就下列事项作出规定：（一）为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项；（二）属于地方性事务需要制定地方性法规的事项。

除本法第十一条规定的事项外，其他事项国家尚未制定法律或者行政法规的，省、自治区、直辖市和设区的市、自治州根据本地方的具体情况和实际需要，可以先制定地方性法规。在国家制定的法律或者行政法规生效后，地方性法规同法律或者行政法规相抵触的规定无效，制定机关应当及时予以修改或者废止。

设区的市、自治州根据本条第一款、第二款制定地方性法规，限于本法第八十一条第一款规定的事项。

制定地方性法规，对上位法已经明确规定的内容，一般不作重复性规定。

笔者最后想说，我国是一元两级多层次的立法体制，但这并不代表我国与某些西方国家一样存在国家法与地方法的体制。在法律效力层面上，我国目前遵循的，也是唯一遵循的是上位法优于下位法且特别法优于一般法的原则。

基于上述原则，地方立法机关在制定本地区的法规时，就应该把上位法即法律、行政法规作为制定的依据及前提，而非根据“实际情况”、“实际需要”而制定出与法律、行政法规相悖的法规，否则就会出现类似下位法与上位法规定不一致的情况。目前有部分省份的立法机关已经意识到该问题，并陆续将相关的法规废止。

在如今“依法治国”的时代号召下，禁摩带来的一系列问题仍处于极具争议的处境，究竟如何是好？笔者始终觉得，既然现阶段法律法规无法完全厘清摩托车通行高速公路的问题，那么不妨从驾考制度入手，学习欧盟、日本等采取摩托车驾照分级制度，间接限制摩托车进入高速公路的自由。

譬如出台达到驾照类型的相应等级才能进入高速公路的规定，同时加强高等级驾照的考试制度，提升摩托车驾驶员的驾驶素养素质。这样不仅能极大提升摩托车进入高速公路的门槛，还能降低高速公路因摩托车驾驶员自身技术原因导致的非正常交通事故的几率，一举两得解决当下难题！

（本文仅为作者的个人观点，仅供参考）

[完]