《调查清样》— 撰文 | 文一刀
日前，陕西省住建厅官网公布了一条消息，称：“陕西省把保障性安居工程作为财政支出重点，坚持“补助政策不变、支持力度不减、向配套基础设施建设倾斜”的工作思路，共筹措中央及省级财政资金751亿元，投入资金量居全国前列。今年以来，陕西省财政共筹措并投入保障性安居工程中央及省级财政资金112.26亿元”；消息还称：“目前，配合每年二、三季度的“黄金建设期”，省财政厅已将安居工程中央和省级资金全部下达到各市县”。并着重强调：“去年，陕西位列国务院评选的5个全国棚户区改造工作先进省份之一，今年年初得到了中央部委的通报表彰和资金奖励”。
这些内容揭开了眼下陕西各地大搞棚户区改造的热情之所以高涨的原因之一：补助的钱都已发下去，不赶紧用就过期不候了。于是，陕西的棚户区改造呈现出力度之大可谓空前绝后，仅西安目前就已批复了七十多个棚改项目。
棚户区改造是国家酝酿、实施十年的一项意义深远的工作。2007年国务院印发了《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》，《意见》中要求进行棚户区改造，此后各地陆续启动棚户区改造。2007年四季度，中央把棚户区改造纳入保障性安居工程，作为扩大内需、保障民生的重要举措之一。提出了加快廉租住房和经济适用住房建设，同时推进林区、垦区煤矿棚户区改造，农村危房改造，还有游牧民定居工程等等。
2008年12月，国务院办公厅131号文件明确提出，今后3年要解决城市750万户城市低收入家庭的住房困难，解决240万户林区、垦区、煤矿棚户区居民住房改造问题。随后在一系列对城市和国有工矿棚户区情况调研基础上，经国务院会议同意，住房和城乡建设部、国家发展改革委、财政部、国土资源部和人民银行五部委联合印发了《关于推进城市和国有工矿棚户区改造工作的指导意见》。
以上就是棚户区改造的大背景，其意义在于，如果这项工作搞好了，于低收入群体，可以改善民生、改善其居住环境；于社会各行各业，可以促进投资和消费，稳定经济。因为棚户区改造在扩大投资的同时，通过安置房的配售就能扩大住房的消费，对相关产业都有重要的拉动作用。
但这种各方受益的效果能实现的前提条件，是在各级各地执行过程中需本着公益、公心、公正、公开的原则与程序来实施，一旦私欲膨胀、胆大妄为，棚户区改造就会在操作层面变异为一项被居心叵测的不法者视作可以“上下两头吃”的投机机遇，若再辅以主管部门监管失察、标准流程含混等慵懒散作风，乱象必生。
近期，从咸阳乾县好畤村到西安草阳小区，从天而降的棚改均引发巨大争议。这些争议，除了执行层面的种种举措被指造假、强拆之外，与当前陕西棚改中有关棚户区的标准界定不清、项目批复、操作流程细则缺位等制度设计滞后、主管部门督查监管不利亦有关系。比如，咸阳乾县好畤村作为农业自然村，在相当部分住户均为新建住宅的情况下为何能被纳入棚户区改造，而不是（即便其存在危旧房）同属保障性安居工程的农村危旧房改造？西安草阳小区作为当年西安第一个商品房小区、质量样板示范小区，在相当部分住户拥有商品房产权的情况下为何也被认定为棚户区，而不是（即便其需要改造）建设部当年发文的“老旧住宅区整治改造”？
在这两个典型棚改事件中，正因为从最基础的棚户区界定就难以令人难以信服，遭遇的质疑之声也不绝于耳，比如咸阳乾县好畤村，棚改刚一出炉征求意见稿，便引发千余村民联名反对长卷铺街；
而西安草阳小区更是引发数百业主提请行政复议，随着主导方的强力推进，更是频频引发极端争议事件发生。
至此便又引出另一个问题，按照国家的多项政策、指导意见等得规定，棚户区改造要遵循的一个大原则就是：自愿。比如国务院办公厅关于保障性安居工程建设和管理的指导意见（国办发〔2011〕45号）中就专门指出，“棚户区改造要尊重群众意愿，扩大群众参与，切实维护群众合法权益”。
住房和城乡建设部、国家发展改革委、财政部、国土资源部和人民银行五部委联合印发的《关于推进城市和国有工矿棚户区改造工作的指导意见》中，在棚改工作基本原则中也明确要求：“城市和国有工矿棚户区改造项目的确定和安置补偿方案的制订，要充分尊重群众意愿，采取多种方式征询群众意见，在得到绝大多数群众支持的基础上组织实施，做到公开、公平、公正。严格执行城市房屋拆迁等有关法律法规的规定，维护群众的合法权益，切实让群众得到实惠”。
同时，在这一系列国家文件、政策中还着重强调的一个问题是：严禁打着棚户区改造的旗号“大拆大建”。比如，还是在五部委联合印发的《关于推进城市和国有工矿棚户区改造工作的指导意见》中，实施原则第五条就是是：“因地制宜，区别对待。坚持整治、保护与改造相结合，严格界定改造范围。对可整治的旧住宅区和规划保留的建筑，主要进行房屋维修、配套设施和无障碍设施完善、环境整治和建筑节能改造。要重视维护城市传统风貌特色，切实保护历史文化街区和历史建筑，严禁大拆大建”。
在笔者致电咨询陕西省住建厅时，相关工作人员称有关棚户区的界定省住建厅没有统一制定，一方面是依照国家此前出台的相关政策中的定义来界定，另一方面就是各地市根据各自地区情况具体出台认定标准，并强调其印象中至少是西安已经出了包含有关棚户区界定标准内容的文件（不过笔者遍查之后并未找到）。
据此，首先来根据国家文件规定看看棚户区的界定标准：根据国家住房和城乡建设部等五部委下发的《关于推进城市和国有工矿棚户区改造工作的指导意见》（建保[2009]295号）[以下简称指导意见]和《关于做好城市和国有工矿棚户区改造规划编制工作的通知》（建保[2010]58号）等文件规定：“棚户区是指国有土地上集中连片简易结构房屋较多、建筑密度较大、基础设施简陋、房屋建成年限较长、使用功能不全、安全隐患突出的居住区域。”对一个建设项目是否是城市棚户区改造项目，应从以下方面作出界定：
1.从棚户区所在位置进行界定。《关于加快推进棚户区（危旧房）改造的通知》（建保〔2012〕190号）规定，城市棚户区（危旧房）指城市规划区范围内，简易结构房屋较多、建筑密度较大，使用年限久，房屋质量差，建筑安全隐患多，使用功能不完善，配套设施不健全的区域。因此，首先要看要改造的区域是否在城市规划区范围内，不在城市规划区范围内的改造项目不是城市棚户区改造项目。
2.从需要拆迁的房屋品质上进行界定。从房屋的使用年限长短、使用面积大小、楼层的高低、功能是否完善（有无独立的厨房、卫生间）、质量的好坏（砖混结构还是砖木结构、有无安全隐患）、是否是住宅（如厂房、店面）、配套设施是否健全等方面对需要拆迁改造的房屋是否属于棚户区范围进行界定。
3.从需要拆迁房屋的改造目的上进行界定。顾名思义，城市棚户区改造的直接目的是改善棚户区居民的住房条件。
在棚户区改造持续推进的这些年来，虽然被纳入棚改的范围一直在逐步扩大，但基本的界定标准并未改变。而作为参与社会收入再分配的手段之一，棚户区改造所需资金绝大多数要由政府解决，其中一个主要来源是依靠中央财政和地方财政两级政府拨款，也就是说棚户区改造是有专项资金的。
因此国家一方面不断要求各地尽快制定清晰、明确的棚户区改造界定标准与改造流程，另一方面也不断发文严禁各地区通过虚报城市棚户区改造任务或将城市道路拓展、重大工程建设等涉及的房屋拆迁纳入城市棚户区改造范围等方式，骗取套取城市棚户区改造专项资金，比如：《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》（国发〔2013〕25号）及住房城乡建设部建办保函〔2014〕535号、建保(2014)155号，《财政部关于做好城市棚户区改造相关工作的通知》（财综〔2015〕57号）等都禁止在棚户区实际执行中，将出于市政建设、工业园区开发、房地产开发、土地征收、楼堂馆所修建、工业厂房搬迁、城市道路拓展、重大工程项目建设等目的拆迁的房屋作为棚户区改造项目，因为这都有悖于进行城市棚户区改造的初衷。
近年来，对中央政策精神比较重视的省份都早已出台了清晰明确的界定标准与操作流程，以免有些东西说不清道不明，让不符合棚户区界定标准和改造范围的项目纳入棚户区改造范围，从而违规享受优惠政策，而真正需要改造的棚户区却因被挤占了改造资金而无法享受优惠政策。一些地区，像广东、上海、湖南等地均出台了相应文件，其内容均是细化了国家政策令其更为明确并具有可操作性。
遗憾的是，按照陕西省住建厅的说法，至今陕西对此还未有全面、操作性强的文件出台，对此其解释为陕西各地情况差别较大，比如陕南和陕北情况就非常不同，只能各地自己制定。
查阅陕西各部门已发布的有关棚改政策，目前已有的一个是“关于加快推进棚户区改造货币化安置的实施意见（陕建发﹝2015﹞116号），另一个是”关于加快使用棚改安置房省级奖励资金的通知（陕建发﹝2017﹞234号）”，但这些催促加快棚改的文件其实都忽略了一个逻辑：棚改工作要加快，前提是应该先把如何定义、如何实施的具有可操作性的程序与细则制定出来，即使各地情况千差万别也应有具体的框架性制度，否则乱象难免，说不定就会重蹈陕西扶贫工作的覆辙。
别的不说，就从近期陕西住建厅发布的棚改工作数据来看，陕西的棚改已经出现了明显的“挑肥嫌瘦”倾向。数据显示：截至5月底，陕西省开工棚户区185788套，其中城市棚户区184488套，国有工矿棚户区1300套，以此计算，已开工的国有工矿棚户区数量仅为已开工的城市棚户区数量的大约0.7%，即千分之七，这意味着每开工一千套城市棚户区才有7套国有工矿棚户区开工。
对照其他省份来看看，根据吉林省近期公布的数据，2016年吉林省改造各类棚户区13万套。其中，城市棚户区11.18万套、工矿棚户区1.17万套、垦区危房0.65万套；以此计算，工矿棚户区和垦区危房合计占城市棚户区的16%。
在棚户区改造中，众所周知的困难户密集区即城市棚户区之外的工矿棚户区、林区垦区危房占城市棚户区的比例，陕西与吉林分别为0.7%与16%之间，这是相差22倍的距离。是陕西的国有工矿企业少吗？非也，众所周知，陕西在计划经济时期曾是国内重要工业基地，如今当年“年轻力壮”的工矿企业都已垂垂老矣，伴随增多的便有许多工矿棚户区，因此，在陕西棚户区改造大干快上的势头下，本该进行改造的国有工矿棚户区并非是无处可寻而是因所处位置偏僻、地段不具备商业价值而无法入得地方的改造“法眼”，能被各地棚改“相中”的普遍都有一个明显特征就是：地段，地段，地段。
棚改工作中出现如此“挑肥嫌瘦”倾向，再加上标准含混、细则缺位的局面，乱象怎能避免？号称要实施全面“追赶超越”的陕西，切莫出现尚未起跑就一跤栽倒在棚改的“坑”里。—《调查清样》
