《调查清样》—撰文 | 文一刀
达尔文说人是猴变的，这个学说可不可靠不知道但人对动物情有独钟却是真的，人们在用自己的语言表达时常常要借助动物的形象来进行强化，尤其在那些较为枯燥的经济描述中非常明显，许多经济类文章中会频频现诸如“黑天鹅”、“灰犀牛”、“独角兽”、“羊群效应”、“鲶鱼理论”、“大鳄”、“牛市熊市”等词汇，恍惚间让读者以为来到了丛林山野之间，也许商场崇尚丛林法则的原因就来源于此吧。
为了让接下来将要描述的问题更形象，我也从家禽类动物中找到一个可供“拿来”的灵感：两只母鸡。两只母鸡问题其实是一道带有脑筋急转弯色彩的小学数学题，内容如下：一只花母鸡和一只黑木鸡，花母鸡生2个蛋歇3天，黑木鸡生3个蛋歇2天，两只母鸡一共生60个蛋，至少要用多少天？
经常以公式推演答案的人往往一上来就先在脑子里形成的思维定式中寻找公式，却常常会走那种“不假思索”的弯路，而如果在埋头找公式之前先静下来将题目归纳提炼一下就会发现，若把两只母鸡看做一个整体，那便是5天下5个蛋，即平均一天下一个蛋，接下来就容易了：60个蛋需要60天。
这个快速得出的结论虽然方法聪明但又犯了仓促之忌，平均一天一个蛋的前提是60个蛋没下满，这时你可以以5天为一个单位作为小周期，不过到了最后一个5天小周期里，下完5个蛋的最短时间只需要三天，此时60个蛋的目标完全达成不需要再多等两天行进到下一个小周期，因此这道题最后的答案应该是：58天。
两只母鸡的问题是一次经典的复式思维训练，既需要跳出定式寻找方案又需要在眼看着找到捷径的时候再多一些周全考虑，有点类似江湖上传说的胆大心细。以此标准来看，西安这一年来在“抢人”和增加市场主体这两项工作上都留下了“两只母鸡问题”的隐患，其特征在于为达目标胆大激情，“还要啥公式，直接整”.....但激情之下往往缺少系统考虑，结果则是在其他领域引发一定混乱。
近一年来西安的“两抢（‘抢人’、‘抢公司’）”颇受关注，“抢人”现象日后再做分析，这次主要探讨一下市场主体跃进过程中引发的一个问题：因“住改商”泛滥引发的扰民冲突现象。
“住改商”是“住宅改商用”的简称，是指在区分所有权的建筑物中，业主利用住宅从事经营性活动的行为。它具有显著的两面性，一方面可以大大降低创业成本，能够满足刚毕业大学生、下岗职工、农民工等群体的创业需求；也给居民日常生活带来了一定的便利，如利用小区住宅开办的杂货店、洗衣店、火车票代办点、家政服务公司等，因此其存在具有一定合理性。
另一方面也会带来不同程度的负面影响，主要表现为对居民日常生活的干扰。一是商住混杂，陌生人员进出频繁，给小区安全带来隐患。二是一些行业在经营过程中产生油烟、废气、噪声等，给居民身心健康造成极大损害，如餐饮、娱乐等。三是占用小区公共资源，损害其他业主的合法权益，如增加了电梯使用率，占用小区停车位等必定会对业主的正常生活秩序造成一定的影响。
住改商的负面影响如果过大又无人管理自然会引发对立，近期在曲江一小附近中海熙岸小区发生的冲突事件可谓其中典型。据报道，这所小区内原来只有一两家托管班，但到今年突然增加到了三十多家，还有不少开办民宿和针灸理疗馆的，由于住改商数量太多，业主不堪其扰，遂于9月3日中午排成人墙拒绝无门禁卡者进入小区，托管班老师则带领众人试图冲开人墙，一时间场面骇人。
中海熙岸发生的事件是不加限制、缺少事中事后监管的住改商引发众多争议中较为严重的一起，但已不是孤例。据多个小区业主反映，今年以来其居住区域住改商现象明显增加，引发的纠纷、争议虽然还未达到中海熙岸那样剧烈，但扰民程度已经颇为令人不适，虽经多次投诉却都无人处置。
为什么西安的“住改商”突然泛滥？背后的推动力与今年年初西安工商开始推行的注册登记“住所（经营场所）申报承诺制”不无关系。 在工商注册登记中有两大门槛：一是注册资金、二是经营场所，自2014年3月1日新成立公司的注册资本由实缴登记制变为认缴登记制后，资金门槛基本不构成问题，但 住所条件仍是工商登记一个核心条件，适用于所有市场主体。
在以往的操作中，住所登记承载了很多社会管理功能，往往将住所登记与住所审批捆绑。随着市场主体数量日益增多，住所资源更加稀缺，住所已是大众创业的一道门槛，自然也成为市场主体大幅增长的阻碍。
2013年左右，广东等沿海地区开始为松绑“住改商”出台系统化的地方文件，当时的背景是，实践中发现很多企业特别是小微企业对住所的要求并不高，通过放宽各类商事主体住所登记条件，可以实现降低或取消市场准入的一个主要“门槛”，也能充分利用住所资源，进一步促进全民创业。
2014年， 作为最重要的改革之一，商事登记制度改革在全国范围内迅速铺开， 国家虽然明确了简化住所（经营场所）登记手续的规定，即申请人提交场所合法使用证明即可予以登记，但此项改革涉及国土、公、环保等众多部门，是一项综合性的社会管理工作，对事中事后监管也提出了更高的要求并与地区社会信用体系建设密切相关。因此，推行此项商事改革时也提出了相关的指导精神即：登记机关应充分发挥“宽进严管”的市场监管职能，因地制宜修订登记规则、转变登记思维。此种政策背景下，松绑住改商渐渐在全国铺开。
梳理已经出台包含住改商放宽内容文件法规的所有省市地区，大家都没有忘记事物的两面性：住改商在促进市场主体增长的同时其负面影响决不可忽视，毕竟社区资源属于全业主共有，在社区内从事商业活动往往占用了其他业主的配套资源，如车位、电梯拥堵、超负荷用电等，降低了硬件配套设施的使用寿命，会影响到同一楼层、同一栋楼甚至社区业主生活品质、正常生活秩序。
而且从法律层面来看，国家对“住改商”早有严格限制。2007年10月1日起施行的《物权法》第七十七条规定，业主不得违反法律、法规以及管理规约，将住宅改变为经营性用房。业主将住宅改变为经营性用房的，除遵守法律、法规以及管理规约外，应当经有利害关系的业主同意。
2009年10月1日起施行的《最高人民法院关于审理建筑物区分所有权纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第十条规定，业主将住宅改变为经营性用房，未按照《物权法》第七十七条的规定经有利害关系的业主同意，有利害关系的业主请求排除妨害、消除危险、恢复原状或者赔偿损失的，人民法院应予支持；将住宅改变为经营性用房的业主以多数有利害关系的业主同意其行为进行抗辩的，人民法院不予支持。第十一条规定，业主将住宅改变为经营性用房，本栋建筑物内的其他业主，应当认定为《物权法》第七十七条所称“有利害关系的业主”。建筑区划内，本栋建筑物之外的业主，主张与自己有利害关系的，应证明其房屋价值、生活质量受到或者可能受到不利影响。
从上述《物权法》和司法解释的规定可以看出“住改商”必须经有利害关系的业主一致同意。从保护业主物权的角度来说，这些规定无可厚非，但对经营者来说，若“住改商”必须经有利害关系的业主一致同意，其实现的可能是微乎其微。
因此在出台松绑住改商的实际操作文件中，如何平衡这两方面就至关重要，但其实也不难。检索公开信息可见，各地在制定出台涉及住改商相关规定时，大多采取的是“企业申报承诺+负面清单管理+事中事后监管”的模式，这是一个折中的选择，既降低了市场准入也尽量避免失控扰民。
比如，2017年8月23日印发的修订后的《山西省市场主体住所(经营场所)登记管理办法》中规定，从事计算机系统服务、数据处理、软件和信息服务、网络技术、文化创意、咨询策划、动漫游戏开发、电子商务、翻译服务、工业设计以及股权投资等无污染、不扰民、无安全隐患的企业,可以依法将住宅作为市场主体住所(经营场所)。除提交申请材料外,申请人还应当提交已经征得利害关系人同意的书面承诺。不得利用住宅开办和从事娱乐场所、互联网上网服务营业场所、产生恶臭(异味)的服务企业、生产(储存、经营)危险品、产生油烟(异味、废气)的餐饮服务项目等法律法规禁止的行业和项目。
甘肃在2017年7月出台的《甘肃省市场主体住所（经营场所）登记管理办法》规定，“对从事计算机系统服务、数据处理、动漫游戏开发、文化创意、工业设计、软件和信息服务、网络技术、翻译服务、咨询策划、电子商务等无污染、不扰民、无安全隐患的经营事项，不违反法律、法规、规章的禁止性规定并征得利害关系人书面同意，可以依法用住宅住址登记为市场主体住所（经营场所），从事相应经营活动，但不作为房产性质变更的依据”。
《南京市政府关于放宽市场主体住所（经营场所）登记条件的实施意见》中明确界定了可申请住改商的8种行业即：计算机系统服务、数据处理服务；软件和信息服务、网络技术服务；文化创意服务、咨询策划服务；动漫游戏开发；电子商务、无实体店铺的网络交易服务；翻译服务；工业设计；股权投资。
并明确列出13项不得进行住改商的负面行业清单包括：饭店、茶馆、小吃店、咖啡厅等餐饮业;洗染、收旧等服务业;仓储、物流业;影剧院、录像厅、舞厅、卡拉OK厅、KTV、夜总会、酒吧、茶座等娱乐业;网吧、电玩等游乐业;保龄球馆、旱冰场、桑拿浴室、美容院;宾馆、商场、市场;婴幼儿保育机构、儿童游乐厅;营利性养老院、医院、疗养院;汽车、摩托车修理与维护;工业生产加工业；存储、销售各种危险化学品、易燃易爆品和其他法律法规规定不能利用住宅从事的经营项目。
同时要求建立工作联席制度，由规划局负责定期会商建设、环保、安监、消防等部门，梳理“住用商”禁止类行业清单。对于所列行业以外的住改商经营，申请人应当经有利害关系的业主同意，并按照规定的程序办理。
检索公开资料很容易看到，全国几乎各省各地在住宅改做商业问题上都实施了有前后限制条件的松绑、放宽，类似的法规文件思路严谨科学，既释放了效能又对可能产生的扰民问题进行了充分全面考虑，从而尽可能避免顾此失彼、提鞋掉帽子现象的出现。
2017年，西安也开始大力推进商事制度改革，与全国类似也是通过细化、简化、放宽企业登记条件、流程、管理权限来“降门槛”、“简手续”、“升效率”。到2017年11月30日，西安累计在册市场主体终于突破了百万，当年新登记市场主体数量达到283208个，是2016年新登记总量141831的大约两倍。
但这样的速度显然并不能让西安满足。2018年初，西安工商局便喊出了一系列以“最”打头的口号，包括：营造最佳营商环境，打造最佳工商服务，审批最少、流程最短、成本最低、诚信最优、服务最好等。并相继出台《个体工商户登记制度改革工作方案》、《关于进一步优化营商环境推进注册登记工作便利化的若干措施》。
但不知何种原因，笔者费了很大力气也未能检索到《关于进一步优化营商环境推进注册登记工作便利化的若干措施》的全文，若是不得法的缘故，那为何其他省市的类似文件内容很容易就能通过公开方式查阅；若不是方法不当的原因，难不成这样的便利措施还有什么可保密的？总之令人百思不得其解。
在仅有的公开报道中，西安的《关于进一步优化营商环境推进注册登记工作便利化的若干措施》被称为“历年来改革力度最大的工商注册便利化举措”，并 称 住所登记改革是“一步到位”。相关措施包括“ 取消企业、个体登记提交住所（经营场所）证明文件，企业、个体登记住所（经营场所）实行申报承诺制，申请人只需作出承诺，即可办理营业执照，不再提交租赁合同、产权证明等文件”与“大学生宿舍、公寓也可以用作办公住所。鼓励在校大学生创业、创新，允许其将居住的宿舍、公寓登记为市场主体的住所（经营场所）”。
当外界对这种无限制条件的“住所（经营场所）申报承诺制”进行质疑时， 西安工商局的回复显示，其制定该内容的相关依据主要为三个文件：2015年1月陕西省工商行政管理局印发的《陕西省市场主体住所（经营场所）登记管理暂行办法》（陕工商发〔2015〕8号）；2017年7月陕西省工商局、省发改委、省财政厅和省档案局联合印发的《陕西省推行工商登记全程电子化工作实施方案》（陕工商发[2017]123号）；以及2018年5月陕西省下发的《关于深化商事制度改革促进市场主体发展的意见》（陕政发〔2018〕17号）。
查阅这三份文件可见，《陕西省市场主体住所（经营场所）登记管理暂行办法》对住改商有明确限制性条件，其第十二条称：市场主体从事无实体店铺的网络商品交易服务以及创意、设计、创作及其他不影响他人正常生活的经营活动，可将城乡居（村）民住宅直接申请登记为住所（经营场所）。其他将住宅申请登记为住所（经营场所）的，还应提交有利害关系的业主或业主委员会（居委会）或物业服务企业出具的同意将该场所用于经营活动的证明文件。
在《陕西省推行工商登记全程电子化工作实施方案》与陕西《关于深化商事制度改革促进市场主体发展的意见》这两份文件中，虽然都提出“实行市场主体住所（经营场所）申报制度。市场主体在登记时无需提交住所（经营场所）证明材料，只需签署承诺书，并对申报住所（经营场所）的合法性、真实性、有效性负法律责任”，但这与将住宅登记为住所（经营场所）的住改商还是有一定区别。
因为在陕西《关于深化商事制度改革促进市场主体发展的意见》的第十一条又特别提出：“允许无实体店铺的网络商品交易和服务以及创意、设计、创作等不影响他人正常生活的市场主体，用其居住场所作为经营场所进行登记注册”。
与这些内容相比较，在西安《关于印发进一步优化营商环境推进注册登记工作便利化的若干措施的通知》中推行的“住所（经营场所）申报承诺制”是否配套有负面行业清单，其事中、事后监管如何进行等问题却从未见到相关的公开信息。如果有理应通过便捷、醒目的渠道予以发布，如果没有，那这样的承诺制相当于抽掉了住改商必需要有的限制条件。
这个闸门彻底放开后，再辅以其他综合因素，注册登记数量势必如打了鸡血一般飙升。 事实上，西安2018年的新增市场主体数量的确是在以惊人的速度突飞猛进，公开信息显示，截至9月 18日，西安全市新登记各类市场主体数量为320254户，比去年全年的新增数量还高出近4万个， 市场主体存量增速、增量增速双双居于十五个副省级城市第一位。只不过，随之而来的就是住改商扰民现象逐渐严重之后此起彼伏的冲突。
在陕西省工商局官网的《工作研究》栏目下，有一篇发布于今年5月29日的文章题目是这样的：关于完善住所登记改革的建议及思考。其中写道：对住所与经营场所分离的商事主体，在满足遵守法律法规、管理规约和经过有利害关系的业主同意两个要件的前提下，进一步放宽允许其将住宅登记为住所的条件。按照所在区域、从事行业、经营项目等对住所的影响，实行分类管理。
将餐饮(含酒吧、餐馆、会所、烧烤园等)、娱乐(含歌舞厅、音像放映厅、慢摇吧、游乐场、电子游戏室、桌球室、麻将室等)、网吧、桑拿、洗浴按摩、危险物品(燃气、烟花爆竹)等污染大、扰民或高危的行业列入负面清单，明确禁止这些行业“住改商”登记。
将数据处理、动漫游戏开发、文化创意、翻译服务、电子商务等无污染、不扰民、无安全隐患的行业列入正面清单，允许这些行业无须其他业主同意即可进行“住改商”登记；其他清单中未涉及的行业，则通过“默示表示同意”形式，在征得利害关系人同意后方可进行“住改商”登记。
该文同时提出完善住所登记后续管理的建议包括：
1.建立《住所（经营场所）管理责任清单》。严格落实“谁审批、谁监管，谁主管、谁监管”责任制，明确工商、安监、公安、消防、国土、规划等部门的监管责任，确保后续监管及时跟进，有效避免监管盲区的出现。
2.完善协同监管机制。通过开展“双告知”和部门信息共享工作，将登记信息推送给相关职能部门，实现登记与审批、登记与监管的有机衔接。对于住所监管，涉及许可审批事项的，由许可审批部门依法监管。对于应当具备特定条件的住所，或利用非法建筑、改变房屋用途等从事经营活动的，由规划、国土、住建、公安、环保等部门依法监管。另外工商部门要完善投诉处置和信用约束机制，不定期梳理和督办涉及市场主体住所（经营场所）的投诉、举报，建立部门联动响应机制。
3.搭建统一的商事信息共享平台。 加强数字空间地理信息平台建设。借鉴深圳建设统一地址基础库的做法，将商事登记系统与全市地理信息、房屋编码系统进行对接，商事主体申报的住所信息与房屋编码系统自动进行比对，杜绝使用虚假地址或冒用他人地址注册的现象发生。对于申报不规范的进行提示限制、对信息虚假的实现自动拦截，提高了商事主体的登记质量，实现精准管理和严格执法。
4.建立健全联合惩戒机制。应将住所信息囊括到信用信息公示系统中，对利用虚假或伪造的住所证明进行登记、故意隐瞒真实住所、利用住所进行违法活动的企业予以处罚，将其法定代表人、负责人等信息通报各部门，并列入经营异常名录或“黑名单”。
但目前西安出现的一些现实则表明，这样的研究与建议也许不过是在网站栏目中填个数而已，谁还能有功夫记起小学时的“两只母鸡的问题”。——《调查清样》
