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“占补平衡”是我们国家实行多年的一项土地政策，非农建设占用耕地，需要补充数量相等、质量相当的耕地，确保耕地总数不变少，18亿亩耕地红线能牢牢守住。

这项政策即将发生大变革、大调整，在今年6月1日起实施的《粮食安全保障法》中提出：国家实行占用耕地补偿制度，严格控制各类占用耕地行为；确需占用的，就当依法落实补充耕地责任，补充与所占用耕地数量相等、质量相当的耕地。

在新的法律条文中，需要落实“占补平衡”的范围，由以往“非农建设占用耕地”修改为“各类占用耕地”。

也就是说，不仅是像盖楼、建厂、修路等非农建设行为占用耕地需要落实“占补平衡”，而且像种树、发展林果业、挖塘养鱼、建养殖场等农业活动占用耕地，也需要落实“占补平衡”，从别处补充数量相等、质量相当的耕地。

这样一来，是不是意味着耕地管理管控会更加严格，国家不再允许植树造林、挖塘养鱼？不再允许发展林果业和设施农业？是不是农民的耕地种植权不由自己做主，只能用来种粮？对于这些问题，我们应从以下3个方面理解。

（1）农业结构调整改变耕地地类需要补充早有规定。实际上，植树造林、挖塘养鱼、建设施农业等改变地类的农业活动占用耕地，需要用相等数量的耕地予以补充，这并不是最新的规定，两三年前就有相似的规定，只不过叫法不一样，之前叫做“进出平衡”。

在2021年9月1日起实施的《土地管理法实施条例》中明确提出，“严格控制耕地转为林地、草地、园地等其他农用地”，“具体办法”由“国务院自然资源主管部门会同有关部门规定”。

在2021年11月自然资源部、农业农村部、国家林业和草原局联合印发的《关于严格耕地用途管制有关问题的通知》中，提出了“进出平衡”的规定：为守住18亿亩耕地红线，确保可以长期稳定利用的耕地不再减少，有必要根据本级政府承担的耕地保有量目标，对耕地转为其他农用地及农业设施建设用地实行年度“进出平衡”。

当时的“进出平衡”是指，除国家安排的生态退耕、自然灾害损毁难以复耕、河湖水面自然扩大造成耕地永久淹没外，耕地转为林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地的，应当通过统筹林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地整治为耕地等方式，补足同等数量、质量的可以长期稳定利用的耕地。

“进出平衡”与当前的“占补平衡”稍有不同，“进出平衡”补充耕地来源限定在林地、草地、园地等其他农用地，当前“占补平衡”补充耕地的来源没有限制。

（2）把农民林地、园地复垦为耕地应有补偿。在新的“占补平衡”政策规定中，耕地的补充来源不再限于从未利用地中开垦，而是扩大到林地、草地、园地等其他农用地及设施农业用地。这么一来，是不是农民已有种植树木的林地、发展林果业的园地或建有养殖场的设施农业用地，就要在“占补平衡”中复垦为耕地，所栽种的树木就要强制砍伐、养殖场就要拆除？

实际上，在2021年11月自然资源部等部门《关于严格耕地用途管制有关问题的通知》之前，占用耕地种树、发展林果业、建养殖场等农业活动，都是合法合规合乎政策要求的，对于这部分树林、果树或养殖场等，采取任何措施都要经得农民同意并给予相应补偿。

（3）国家依然鼓励农业结构调整。严格控制耕地转为林地、园地、设施农业用地等其他农用地，占用耕地需要落实“占补平衡”，是不是意味着不能再发展林果业了、不能再建设养殖场等设施农业了？那会不会影响到农民增收致富，会不影响到多样化的农产品供应？

实际上，国家一直大力鼓励农业结构调整，鼓励发展林果业、发展设施农业。在今年的一号文件中明确提出，要“加快构建粮经饲统筹、农林牧渔并举、产加销贯通、农文旅融合的现代乡村产业体系，把农业建成现代化大产业”“持续壮大乡村富民产业，支持农户发展特色种养、手工作坊、林下经济等家庭经营项目”。以此来看，国家鼓励种植结构调整、鼓励设施农业建设的力度只会加强、不会减弱。