清初很长一段时间中，道员的品级都是不固定的，高的是从三品，低的只有正五品，平均下来总体品级还不如正四品的知府。所以乾隆朝之前，道员和知府并没有明确的隶属关系。
乾隆十八年，将道员各种兼衔（布政司参政、参议，按察司副使、佥事等）撤除，上谕中说：
“外省知府向为正四品，而守巡道各视兼衔为差等，则有三、四、五品之不同。今道员既经裁去兼衔，统为正四品，知府乃其所属，自应量为区别。著将各省知府改为从四品。”
这道上谕发布之后，道员与知府的上下级关系总算理清楚了。然而，这里所说的道员具体是指分守、分巡道，并没有将“专职道”划入其中。所以，严格意义上来说，不是所有道员都是知府的上级。
可能有些读者对清代道的分类还不甚了解，清代各道按其岗位性质分为分守道、分巡道和专职道三类。
分守道，是布政司衙门派出驻守在某一地方者，他们的工作职责主要是分管辖区内的钱粮事务；分巡道是由按察司衙门派出巡查某一地方者，他们的工作职责主要是分管辖区内的刑名事务；专职道，主要负责省内某一具体事务，诸如粮道、盐法道、盐驿道、河道，等。
从清代各道的设置情况来看，分守道的数量不多，仅设13员。分巡道的数量较多，共有91员。而专职道数量不定，基本上每个省在1至3员不等。
分守、分巡道是知府的顶头上司乾隆朝之前，道员不是一个正式的官职，而是布、按二司派出的临时性差使，其性质类似于现在省里派到市县的各种工作小组，事毕之后，工作小组就会解散。
自乾隆十八年以后，道员的品级划一，才正式成为有编制的职官，也有了正式的办公衙署。
分守、分巡道一般都会管辖部分府、州地方，为省与府、州之间的地方行政官员。由此，道员也就有了具体的官衔。比如浙江宁绍台道，管辖的地方就是宁波、绍兴、台州，浙江金衢严道，管辖的地方就是金华、衢州、严州。
分守、分巡道辖区内的各府知府，是受到道员直接领导的，凡重大行政、刑名事务，知府都必须向道员汇报。不过道员与知府的关系，又不像知府与知县那样明确。
清代的分守、分巡道一般都有兼职，主要是河工、兵备、水利三项。道员的本职工作原本是钱粮和刑名两项，但事实上其本职已经不重要，而是以兼领之事为其责任。
就以兼兵备的道员为例，布政司、按察司以及府州县等各级行政机构，都是只理民而不治军，军权控制在督抚手里。但是一个省区域太大，加上地方驻军也有限，原来属于地方系统的道员，就被赋予了有限的军权，此即为兵备道。
兵备道有了军权，就可以节制辖区内的绿营，以及整顿军务的职能。这一类道员的工作重心因此也有了转变，正常情况下就不再涉及钱粮、刑名事务，而是由下辖的知府负责。
清中期以后，各省的分守、分巡道或兼兵备，或兼河工，或兼水利、盐务，管理的其实还是某一方面的事务，不像知府那样属于全方面的行政长官。
故而，道员虽是知府的顶头上司，但严格意义上来说，道员对知府又没有百分之百的约束力。
专职道的实权不及知府清代各省都设专职道，尤其以粮道、河道为普遍。粮道的办公场所通常都设在省城，他们主管一省粮食储备和漕粮运输，并没有下属的府州。
粮道按照现在的级别来看就是正厅级，在有漕运的省份，粮道的直接上级是漕运总督，不隶属于该省布政司；在没有漕运的省份，粮道直属布政司，比如被誉为“大清第一肥缺”的陕西督粮道，就属此类。
自古以来，凡是直接管理民政的地方长官政治地位就高，粮道、河道一类的只是方面官，尽管他们的品级略高于知府，但是从实权上来讲，这类专职道就没有知府的实权大、地位高。
打个比方，江苏是全国最富庶的省份，职官数量也名列全国第一。主管漕粮的粮道，如果和江宁知府、江苏知府比起来，显然就有不小的差距。在晋升方面，前者也不及后者。
河道的地位比粮道就更低了，因为河道在所有道员中，是属于专业性最强的。一般担任河道的官员大多是在本系统内升转，运气好可以升任副总河、总河，很少会被提拔到地方行政系统中来，即便有机会调岗，最多也是平行担任道员，而不像江宁、江苏等重要知府一样，可以越级升为按察使。
所以说，清代道员和知府的关系是比较复杂的，并非所有道员都比知府强。
