2024年12月，民政部发布《基金会管理条例（修订草案征求意见稿）》，诚邀社会各界广泛提出反馈意见。

《基金会管理条例》实施二十载以来，该条例在推动基金会稳健有序发展等方面，发挥了举足轻重的作用。然而，随着社会的快速进步与经济的蓬勃发展，中国公益慈善事业迈入了一个新的发展阶段，基金会管理工作也随之迎来了新的挑战、任务与变革。

2024年9月，民政部携手中央社会工作部等五部门，共同颁布了《关于加强社会组织规范化建设推动社会组织高质量发展的意见》。这一政策的出台为加强基金会的合规管理提供了明确的政策导向。

在此背景下，回看此前各地民政部门对基金会的规范化管理，以及展望未来对基金会管理的优化空间，南方周末公益研究中心调研发现，各地民政部门通过行政处罚、社会组织信用体系等工具推动公益基金会规范发展，处罚案例多聚焦于合规运营、信息公开等方面，在这个过程中也发现登记管理部门存在不规范、数据公开不全面等问题。

建设社会组织信用体系，是实现行政监管、组织自律与社会监督有机融合的重要着力点，2018年，民政部对外发布《社会组织信用信息管理办法》，正式建立社会组织活动异常名录和严重违法失信名单制度。

根据中国社会组织政务服务平台显示，截至2025年1月，活动异常名录收录164家基金会，严重违法失信名单收录284家基金会。从列入事由分析，活动异常名录中51.2%的基金会是由于未按时报送年报，严重违法失信名录则有65.1%的基金会是被登记机关撤销成（设）立登记或吊销登记证书。但在整理列入名录的过程中发现，登记管理部门并未统一管理规范，在“列入事由”中有登记违规原因，也有登记处罚举措的情况，还有部分地区民政部门未填写内容或仅登记为法律、行政法规规定应当列入的其他情形。

社会组织信用体系本应是督促社会组织及时修复信用记录，更正违规违约行为，回应社会诉求，履行法律职责的重要手段。然而，在实践中我们发现，由于名单主要公示在民政部官方网站，未形成广泛传播和警示，被列入名单的基金会未受到应有的制约。数据显示，超过5年未移出活动异常名录的有9家基金会，未移出严重违法失信名单的有19家，其中北京市环亚青年交流发展基金会、广州市候鸟慈善基金会、深圳市花样年公益基金会在慈善中国中显示正常运行，且其近年提交的年检工作报告中写明未收到行政处罚或列入异常名录，甚至个别基金会依然保有非营利组织免税资格和公益性捐赠税前扣除资格。

2024年9月，民政部等五部门印发上述意见，在其中强调民政部门要建好用好社会组织信用信息管理平台等基础平台，建立健全大数据辅助决策和预警机制，充分运用数字技术加强线上线下一体化监管和智慧监管。

调研发现，由民政部运营的中国社会组织政务服务平台仅收录了由民政部发出的行政处罚决定书。为更全面了解基金会的处罚情况，研究中心对中国境内32个省、自治区、直辖市（未统计香港、澳门）的民政行政处罚数据库扫描发现，省级民政厅主要通过政府信息公开平台对行政处罚进行公告，其中有9个省级民政厅开发社会组织服务或信用平台，收录处罚信息并向公众提供精确的处罚公告检索功能，有2个省级民政厅将处罚信息归档至新闻资讯栏目，有2家省级民政厅的行政处罚公告被归档至excel表格。

行政处罚的数据公开是一项至关重要的举措，将对社会组织自身起到督促作用。社会组织在了解到同类或相关组织的处罚案例后，会意识到遵守法律法规、规范自身行为的重要性，从而主动加强内部管理，完善规章制度，促使社会组织在法治轨道上健康有序发展。

此外，行政处罚数据的规范公开，帮助监管部门更加精准把握行政处罚的趋势和特点，分析社会组织违法违规的普遍原因和类型，从而制定出更加科学合理的政策和措施，进一步提升行政执法的效率和公正性。

鉴于部分省市的行政处罚数据库建设存在数据不全、收录起始时间不同等情况，研究中心进一步抽取了数据库建设相对完善、处罚数据具有代表性的广东、福建、江苏、浙江等四个省份民政厅和国家民政部，并将近五年基金会行政处罚数据作为样本进一步分析。

从处罚次数上看，五个民政部门在不同年份间的处罚次数差异较大。2021年浙江省针对基金会的行政处罚出现“小高峰”，共23起，为该省近五年来最高，占总数量的60.5%。这或与浙江省2020-2021年出台系列文件加强民政行政处罚及慈善募捐管理有关。民政部则较集中在2024年，共18起，占近五年数量的72%，一定程度上也反映了近年民政部对基金会合法合规管理加强的趋势。

从处罚结果来看，五个民政部门的执法力度有所不同。针对基金会不同违法违规情形，法律法规有“警告”“责令限期改正”“责令限期停止活动”“吊销登记证书”等从轻到重不同程度的处罚。数据显示，近五年来民政部处罚结果中“警告”占比最高，为77%，另有18%为“限期停止活动”，5%为“撤销登记”，体现出较强的由轻及重的执法层次。浙江省近五年的处罚结果统计则是“警告”“撤销登记”各占50%。广东、福建、江苏三个省份近五年则以“撤销登记”为主，分别占了85%、95%及93%。

从处罚事由来看，五个民政部门对基金会的监督管理“细致度”有所差异。统计显示，在四省民政厅的行政处罚中，年检年报相关的违法事由占比超过70%，其中福建、江苏和浙江更是接近100%，相比之下，民政部的处罚案件中因年检年报违规的比例仅占20%。

基金会按时参加年检或提交工作报告是基础，但对日常机构管理、财务规范、信息公开等的监管更关乎健康发展。近年部分省份尤其民政部管理开始细化，以广东省为例，民政厅2023年对该省一家基金会进行了警告及罚款，原因是该基金会未经批准，在互联网上进行公开募捐。民政部则在2024年对基金会存在的信息公开问题进行了集中整治，2024年的18起行政处罚案件中16起都与“不履行信息公开义务”相关。此外，民政部还有较多针对基金会慈善年度支出和管理是否符合规定的监管，而这在四省民政厅的处罚事由中暂无。

法规的完善是促进公益慈善合法合规的基础，为此研究中心根据中国社会组织政务服务平台，选取异常名录及严重违法失信名单公布数量较多的九个省市民政厅和民政部，分析自2016年慈善法实施以来，各地针对基金会下发行政处罚时主要采用的法律及政策依据，以了解法规的制定及应用情况。

在调研中发现，登记管理部门对于基金会的监督管理，在法规制定和使用方面存在一定滞后性。《基金会管理条例》在处罚依据中被使用频率最高。该条例自2004年由国务院公布施行，早期为基金会的发展提供了重要政策支持和指引。然而，随着公益慈善的不断变化，许多规定不再适用，亟须调整完善。2016年，民政部发布《基金会管理条例（修订草案征求意见稿）》，但最终未完成修订。2024年12月，民政部发布新一版修订草案并征求意见，《基金会管理条例》的修订再次被提上日程。

2016年慈善法的实施标志着中国进入依法治“善”的时代，但不同省份对慈善法的实施和应用也有一定滞后性。在调查的十个民政部门中，内蒙古、浙江于2024年才首次使用慈善法作为基金会行政处罚依据，而这距此法颁布实施已有八年之久，山东、江苏至今仍未见慈善法应用于基金会处罚中。

地方规范性文件因有较强在地属性，是各地引导支持当地公益慈善发展的重要指引，但实际政策制定、使用也相对不足。据不完全统计，在调查的九个省市的民政部门中，仅广东、福建、浙江、北京使用了本省市的地方性文件作为基金会行政处罚依据。其中北京使用了地方慈善文件，如《北京市促进慈善事业若干规定》，也使用了地方性裁量标准，如《北京市民政行政处罚裁量基准》。其他三省如广东、福建、浙江，虽使用了当地行政处罚自由裁量规定及标准，对基金会进行更细致的处罚区分，但各省出台的地方慈善文件，均尚未使用于行政处罚中。其他五省份如江苏、山西、内蒙古、河南、河北，虽先后有制定针对本省的慈善促进条例或办法，发布当地裁量规定，如江苏省2017年发布《江苏省慈善条例》，山西省2021年发布《山西省慈善事业促进条例》，两省都于2023年发布民政行政处罚裁量基准制度，但地方性慈善规定及处罚标准均尚未应用于实际处罚中。

自《基金会管理条例》颁布实施以来，中国基金会数量与规模实现了显著增长，但不可否认的是，多数基金会仍处在建设合规管理的初级阶段，面临着诸多挑战与不足。在这一背景下，推动基金会的规范发展，不仅是对其自身可持续发展的内在要求，更是保障公益慈善事业健康、有序前行的关键所在。

2024年9月，随着修改后的慈善法正式施行，我国慈善法律政策体系迎来了又一次重大完善，为登记管理部门强化监管职能提供了法律支撑与根本遵循。在此背景下，登记管理部门应积极加快制定和完善与基金会管理相关的配套法律法规，确保各项规定既符合时代发展趋势，又能精准对接基金会运作的实际需求。通过构建更加科学、严谨的法律框架，实现有法可依、执法必严、违法必究的良好法治环境，从而有效遏制违规行为，引导基金会回归公益事业的初心与使命。

此外，强化监管规范还应注重创新与实效并重，应积极探索和采用新的方法与技术，以适应快速变化的社会环境。充分利用现代信息技术手段来优化监管流程，提高监管效率，为基金会的规范发展保驾护航，推动我国公益慈善事业迈向更高质量的发展阶段。

南方周末研究员 史谅 钟金秀 南方周末实习生 黄馨熠

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