作者：高圣平，陈睿凝 摘要：稳定土地承包关系一直是我国农村土地政策的基本目标，是巩固和完善农业经营体制的基础，传达着对承包地保障功能的关注，也关涉“放活土地经营权”政策的落实。在法律上，稳定土地承包关系既体现为土地承包经营权的物权定性与保护，也表现为承包期限届满后的自动延包，承包地的调整也就限定于极为特殊的情形。仅在“因自然灾害严重毁损承包地”以及与之程度相当的情形之下，才允许在严格遵循法律规定的程序之下调整个别农户之间的承包地，因承包方家庭人口增减所导致的人地矛盾突出，不能通过调整承包地解决。有条件的地方可以将未发包的农用地再次分配，无地少地的农户可以通过流转土地经营权或者受让土地承包经营权以耕种土地，还可以通过发展第二、三产业等途径解决就业问题。 一、问题的提出2024年7月18日，中国共产党第二十届中央委员会第三次全体会议通过了《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》(以下简称《决定》)。《决定》指出：“当前和今后一个时期是以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴伟业的关键时期。”(1)农业现代化是中国式现代化的重要基础。2024年中央一号文件指出：“推进中国式现代化，必须坚持不懈夯实农业基础，推进乡村全面振兴。”(2)就中国式农业现代化道路，“建设农业强国，基本要求是实现农业现代化。我们要建设的农业强国、实现的农业现代化，既有国外一般现代化农业强国的共同特征，更有基于自己国情的中国特色”(3)。在相当长的时期内，“大国小农”是我国的基本国情和农情。全国农业调查数据显示，中国有2.03亿户小规模经营农户，占总体的98.08%,户均经营地块为2.35块，平均地块面积为0.144公顷(4),小农户仍将是我国农业生产的基础力量与农业经营的重要组织形式。(5)由此而决定，中国式农业现代化是以小农户家庭经营为主要基础的农业现代化(6),依托“家庭承包经营为基础、统分结合”的双层经营体制发展农业，也就成为实现农业现代化的必然选择。 落实双层经营体制的关键在于稳定土地承包关系。从1987年“增人不增地，减人不减地”土地制度改革探索，到2008年党的十七届三中全会明确提出“保持土地承包关系稳定并长久不变”,再到2013年党的十八届三中全会明确提出“稳定农村土地承包关系并保持长久不变”,稳定土地承包关系一直是我国农村土地政策的基本目标。(7)“稳定土地承包关系并保持长久不变”,是“增人不增地、减人不减地”土地政策的延续，根本立足点在于稳定农民对土地承包的预期，进而激发农民的农业生产投入并促进土地经营权流转合同长期化。(8)2018年《农村土地承包法》修正发布，明确“保持农村土地承包关系稳定并长久不变”,并规定了相应的配套规则；2019年《中共中央 国务院关于保持土地承包关系稳定并长久不变的意见》(以下简称《长久不变意见》)发布，就“长久不变”的政策落地做出具体部署。2020年《民法典》公布，从民事基本法律的角度就土地承包经营权作出原则规定。 “保持农村土地承包关系稳定并长久不变”就意味着对承包地调整应予严格限制。《民法典》《农村土地承包法》将承包地调整局限于“因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形”。但实践中，对因承包方家庭人口增减、缺地少地等各种特殊情形造成人地矛盾突出的问题，一些地方尊重大多数农民意愿，因地制宜，分类施策，对承包地作了不同程度的调整。(9)既有研究发现，有超过60%的农户对“稳定土地承包关系”的政策持保留态度，特别是二轮承包以来，家庭人口增加的被访者以及家庭收入以非农业收入为主的被访者都倾向于支持承包地调整。(10)二轮承包从1993年开始，到1999年基本完成；按照承包期30年计算，从2023年开始，这一承包期就开始届满并延包。延包的高峰期集中在 2026年到2028年。(11)2024年中央一号文件指出：“启动实施第二轮土地承包到期后再延长30年整省试点”(12)。《决定》指出，“有序推进第二轮土地承包到期后再延长三十年试点”(13)。严格限制承包地调整的既有政策规定与人地矛盾突出所引发的承包地调整需求之间如何平衡，即为“二轮延包”之时的关键。 二、稳定土地承包关系在我国实定法上的表达《农村土地承包法》第1条开宗明义，将“保持农村土地承包关系稳定并长久不变”作为该法的立法目的之一加以界定，将党的十七届三中全会以来的“长久不变”政策法律化。“保持农村土地承包关系稳定并长久不变”,就意味着“保持土地集体所有、家庭承包经营的基本制度长久不变”“保持农户依法承包集体土地的基本权利长久不变”“保持农户承包地稳定”。(14)所谓土地承包关系，系指发包方和承包方之间经由承包合同所构建的权利义务关系。这里的土地承包关系仅限于《农村土地承包法》第二章“家庭承包”所调整的土地承包关系，并不包括该法第三章“其他方式的承包”所调整的四荒地承包关系。(15) 在不同的发展阶段，稳定土地承包关系的政策目标存在差异。在土地所有权与土地承包经营权“两权分离”的产权结构之下，稳定土地承包关系旨在巩固和完善农村基本经营制度，增强农民发展生产的信心、鼓励农民增加农业投入、保护和提升地力、保障农村长治久安；在土地所有权、土地承包经营权与土地经营权“三权分置”的产权结构之下，稳定土地承包关系有利于实现小农户和现代农业发展有机衔接，有利于发展多种形式适度规模经营，推进中国特色农业现代化，有利于推进农村土地资源优化配置，激活主体、要素和市场，为实现乡村振兴提供更加有力的制度保障。 (一)土地承包关系的物权性在法政策选择上，土地承包关系既可能是债权关系，也可能是物权关系。在土地利用关系的二元化构造之下，土地承包关系的稳定尚须借由物权关系得以实现。(16)稳定、长期的土地利用关系宜表达为物权，借由物权的排他支配性和对世性固定当事人的权利；临时、短期的土地利用关系宜定性为债权，在契约自由的观念之下当事人自可依法自由安排相互之间的权义分配。此外，农村土地兼具生产要素资源性和公共利益特征，易产生私权和公权冲突，应修正土地行政“权力中心化”,回归农地权利的私权属性。(17)实践中存在的一些现象，如发包方因承办人或者负责人的变动而变更或者解除承包合同，因集体经济组织的分立或者合并而变更或者解除承包合同，国家机关及其工作人员利用职权干涉农村土地承包或者变更、解除承包合同，以及“三年一小调”“五年一大调”(18)等等，均是对土地承包关系的物权属性认识不足的具体体现。 是否严格限制承包地调整与土地承包经营权的性质密切相关。从制度演进来看，承包地调整经历了由宽松到严格的转换过程。实行家庭联产承包责任制之初，土地承包经营权是农户依据承包合同取得的权利，呈现出强烈的债权属性，发包方使用行政手段或者利用土地所有权的主体地位频繁调整承包地，严重损害了承包方土地承包经营权的稳定性，造成了一系列的不良效果：如承包方不愿意对土地进行长期投资，导致土地肥力下降；个别基层干部借承包地调整之机谋取私利，引发新的矛盾和纠纷，影响农村社会稳定。针对这种情况，党和国家的相关政策进行了及时回应。(19)随后，党和国家的一系列政策文件基本沿袭着严格限制承包地调整的既有政策选择。(20)可见，我国目前严格限制承包地调整有其特定的历史背景。 土地承包经营权在《民法典》上被界定为用益物权的一种形态，是利用“农民集体所有和国家所有由农民集体使用的耕地、林地、草地以及其他用于农业的土地”“从事种植业、林业、畜牧业等农业生产”的法权表达(《民法典》第330、331条)。尽管土地承包经营权产生于发包方与承包方之间的承包合同或者土地承包经营权合同，但基于对土地承包经营权物权属性的明确界定，法政策上给予土地承包经营权以强势的保护，不仅存在确认请求权、返还原物请求权、排除妨害或者消除危险请求权、恢复原状请求权等物权请求权(《民法典》第234—237条)的适用空间，而且土地承包经营权一经设立，即具有对抗所有权的效力，只要土地承包经营权未因法定原因而消灭，发包方即不得调整、收回承包地(《民法典》第336、337条，《农村土地承包法》第27、28条)。这些规定均体现着“保持农村土地承包关系稳定并长久不变”的基本思想。 (二)土地承包关系的期限性与自动延包稳定土地承包关系“涉及是否有一个较长的、合理的承包期限”的问题。(21)用益物权原则上具有期限性，否则将损及所有权的圆满性和回复力。仅基于特殊的政策考量，特定用益物权可以没有期间限制。《民法典》所确立的用益物权体系之中，仅有宅基地使用权没有期间限制，而土地承包经营权、建设用地使用权、居住权、地役权等均有期间限制。《民法典》第332条第1款规定：“耕地的承包期为三十年。草地的承包期为三十年至五十年。林地的承包期为三十年至七十年。”这一规定表明，作为在他人土地上所设立的用益物权，土地承包经营权有期限的限制。 就“保持农村土地承包关系稳定并长久不变”的法律表达，有观点认为，“长久不变”就意味着土地承包经营权没有期间限制。(22)《民法典》和《农村土地承包法》并没有采纳这一观点。《民法典》第332条第2款规定：“前款规定的承包期限届满，由土地承包经营权人依照农村土地承包的法律规定继续承包。”《农村土地承包法》第21条第2款规定：“前款规定的耕地承包期届满后再延长三十年，草地、林地承包期届满后依照前款规定相应延长。”这些规则旨在“给予农民稳定的土地承包经营预期”(23),巩固完善农村基本经营制度，保持农村社会和谐稳定。(24)“土地承包期再延长三十年，使农村土地承包关系从第一轮承包开始保持稳定长达七十五年，是实行‘长久不变’的重大举措。”(25) “当前，各地第二轮土地承包正陆续到期，要扎实做好承包期再延长30年的各项工作，确保大多数农户原有承包权保持稳定、顺利延包。”(26)《民法典》第332条第2款所称“继续承包”,系指承包期届满后自动延包。就耕地而言，30年承包期属于法定期限，不允许当事人之间做出相反约定(27),承包期届满后再延长30年，以各地第二轮土地承包到期为起点计算。就草地、林地而言，“保持农村土地承包关系长期稳定，应当包括草地和林地的承包关系”(28)。“草地、林地承包期届满后依照前款规定相应延长”应是在上一轮承包合同约定的承包期的基础上，再延长相同的承包期。也就是说，二轮延包的承包期与上一轮的承包期相同。自动延包的期限，应当自上一轮承包期届满时起算。(29) 在解释上，承包期届满后自动延包，无须续签承包合同或土地承包经营权合同。承包期届满后的自动延包应以承包农户仍然保有其本集体经济组织成员身份，且其土地承包经营权没有消灭为前提，如该承包农户自愿交回或被强制收回承包地，承包地因自然灾害等原因已经灭失或被征收，均导致土地承包经营权的消灭，原承包农户自无法再延长承包期。即使原承包农户在二轮延包中从集体经济组织重新承包农村土地，也应当设立新的土地承包经营权，而非原土地承包经营权的延续。(30) 三、我国实定法上承包地调整规则的规范解释承包地调整指的是承包期内基于自然灾害严重毁损承包地等特殊法定原因，发包方依照法定程序对个别农户之间承包的耕地和草地而进行的局部调整。这种调整体现了农民集体的土地所有权主体地位，本质上是农民集体及其代表主体(农村集体经济组织)行使集体土地所有权的体现。(31)承包地的调整实质上是土地承包经营权的调整(32),意味着原承包农户丧失全部或者部分土地承包经营权，以及新承包农户取得相应的土地承包经营权。基于土地承包经营权的物权性，发包方在承包期内也就失去了调整承包地的权利。《民法典》第336条第2款和《农村土地承包法》第28条第2款对特殊情形之下承包地的调整做了规定。虽然这一规则从文义上看仅适用于“承包期内”,但在“二轮延包”采取自动顺延的法政策之下，这一规则在解释上自当适用于“二轮延包”的情形。(33)应当注意的是，《农村土地承包法》还规定了土地承包经营权的互换、自愿交回等自主调整机制，允许承包农户自愿变更或退出土地承包关系。承包农户自主进行的土地承包关系的调整，不同于发包方调整承包地，属于土地承包关系的自我调适和完善，有利于农村土地承包关系的进一步稳定和优化，符合中央“稳定和完善农村土地承包关系”的一贯政策。(34) (一)承包地调整的具体事由《民法典》第336条第1款和《农村土地承包法》第28条第1款明确规定，承包期内发包人不得调整承包地。这表明，承包地不得调整，是一项基本原则。(35)这两款属于强制性规定，违反者无效。(36)《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》据此规定，“承包合同中有关收回、调整承包地的约定违反农村土地承包法第二十七条、第二十八条、第三十一条规定的，应当认定该约定无效”(第5条);“因发包方违法收回、调整承包地”,“发包方未将承包地另行发包，承包方请求返还承包地的，应予支持”,“发包方已将承包地另行发包给第三人，承包方以发包方和第三人为共同被告，请求确认其所签订的承包合同无效、返还承包地并赔偿损失的，应予支持”(第6条)。 1.承包地因自然灾害严重毁损考虑到在几十年的承包期内，农村的情况可能会发生很大的变化，完全不允许调整承包地也不尽合理。尤其是在农村的社会保障制度尚不健全、实现非农就业尚有困难的情况下，完全不允许调整承包地将使失地农民失去最基本的生活来源，既有悖于社会公平，也不利于社会稳定。(37)基于此，《民法典》第336条第2款和《农村土地承包法》第28条第2款在坚守“保持土地承包关系稳定，不得打乱重分”的基本原则之下，确立了承包地个别调整的规则：仅得在“因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形”下个别调整承包地。不得调整体现着原则性，个别调整体现着灵活性，两者结合体现了原则性与灵活性的结合。(38)仅发生自然灾害但未达到严重毁损承包地的程度，并不能导致承包地的调整。如自然灾害仅导致农作物的季节性歉收，则并不产生相应土地承包经营权消灭的后果。此时，政府应当为农民提供社会的救济与保障，提供充分的社会救助以帮助农民将承包地恢复到适合耕种的状态，而不是通过减损其他成员的土地承包经营权的方式来达到保障遭遇损失的个别农民之生活的目的。(39) 2.其他特殊情形解释上的疑问在于，除了“因自然灾害严重毁损承包地”之外是否还存在其他特殊情形需要对承包地进行调整，亦即《农村土地承包法》第28条第2款中的“等”属于“等内等”还是“等外等”。从《农村土地承包法》修正之后发布的地方规范来看，大多对该款“其他特殊情形”结合当地实际情况作了具体规定。如《湖南省实施〈中华人民共和国农村土地承包法〉办法》(2021年3月31日)第11条列举的“其他特殊情形”包括，“承包地被依法征收或者征用的”“承包地被乡村公共设施、公益事业建设依法占用的”以及“法律、法规规定的其他特殊情形”。 《长久不变意见》指出：“对少数存在承包地因自然灾害毁损等特殊情形且群众普遍要求调地的村组，届时可按照大稳定、小调整的原则……但要依法依规从严掌握。”这也意味着，即使将《农村土地承包法》第28条第2款中的“等”解释为“等外等”,对“其他特殊情形”的扩张解释也应遵循同类解释规则，尚须达到与“因自然灾害严重毁损承包地”同样程度方可。(40)以此为标准检视地方规范，即可发现其中规则仍值得商榷。 第一，承包地被依法征用，不应属于调整承包地的特殊情形。依据《民法典》第245条的规定，征用是指国家因抢险救灾、疫情防控等紧急需要，依照法律规定的权限和程序强制使用组织、个人的不动产或者动产的行为。与征收的法律效果不同的是，征用并不改变标的财产的所有权，紧急情况结束后标的财产应返还予被征用的组织、个人。(41)由此可见，即使承包地被依法征用，仅仅只是限制了紧急情况结束之前土地承包经营权的行使，并不导致土地承包经营权的消灭，也就没有达到与“因自然灾害严重毁损承包地”同样的程度。 第二，承包地被依法征收，虽然导致集体土地所有权及其上土地承包经营权的消灭，但征地补偿款的分配模式不一样，是否触发承包地调整亦不一样。根据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第22条的规定，除了已报全国人大常委会、国务院备案的地方性法规、自治条例和单行条例、地方政府规章对土地补偿费在农村集体经济组织内部的分配办法另有规定之外(42),土地补偿费在本集体经济组织内部的分配可以由农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组依照法律规定的民主议定程序而决定。实践中，土地补偿费在农村集体经济组织范围内统一分配的，应在农村集体经济组织内部调整承包地；大多数(例如75%以上)的土地补偿费被支付给被征地农民的，农村集体经济组织则可以不调整承包地。(43)由此可见，并不是所有承包地被依法征收的情形均构成承包地调整的事由。有地方法规规定，“承包地被依法征收、征用，承包方自愿放弃土地补偿费和安置补助费，要求继续承包土地”,构成承包地调整的事由。(44)在解释上，土地补偿费系征收集体土地所有权的对价，属于被征地的农村集体经济组织所有(45),用于发展生产和安排生活补助，亦可经民主决策程序在农村集体经济组织内部进行分配。如被征地农民仅是与其他农民平等分配土地补偿费，而没有获得大多数土地补偿费，在程度上已与“因自然灾害严重毁损承包地”相当，亦构成承包地调整的事由，并不以自愿放弃土地补偿费为前提。 第三，承包地被乡村公共设施、公益事业建设依法占用，承包农户的土地承包经营权因此而消灭。此种情形与承包地被征收相类似，并不一定构成承包地调整的事由。部分地方法规在补偿和调整承包地之间采取了择一选择的方案。如《新疆维吾尔自治区实施〈中华人民共和国农村土地承包法〉办法》(2021年5月27日)第32条第2款规定：“已办理农用地转用审批手续的，集体经济组织应当对原承包方予以公平、合理的补偿，也可以根据本办法第二十八条的规定为原承包方调整土地。”(46)由此可见，如承包农户并未获得公平、合理的补偿，承包地被乡村公共设施、公益事业建设依法占用，在程度上已与“因自然灾害严重毁损承包地”相当。在解释上，应将此类情形《农村土地承包法》第28条第2款中的“等特殊情形”,应允许对个别农户之间的承包地进行适当调整。(47) (二)承包地调整的条件、程序和法律效果《民法典》第336条第2款就此并未作出具体规定，而是引致性地将调整承包地的程序和法律效果转向《农村土地承包法》等法律的具体规定。(48) 第一，由《农村土地承包法》第28条第2款的文义所见，承包地的调整仅限于个别农户之间，不得扩大范围进行“打乱重分”;允许调整的承包地只限于耕地和草地，不包括林地(49);承包合同中约定不得调整的，按照其约定。应当注意的是，“因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形”只是调整承包地的必要条件，而不是充分条件。如集体可以利用预留的机动地、依法开垦等方式增加的农用地、依法收回和承包方依法自愿交回的承包地再次为失地农户重新设定新的土地承包经营权，就无须调整个别农户之间的承包地。(50) 《农村土地承包法》第29条规定：“下列土地应当用于调整承包土地或者承包给新增人口：(一)集体经济组织依法预留的机动地；(二)通过依法开垦等方式增加的；(三)发包方依法收回和承包方依法、自愿交回的。”本条与《农村土地承包法》第28条第2款中所称“调整”并不同其意义。严格意义上讲，《农村土地承包法》第29条所称“调整”系指利用该条所定农用地为承包农户设定土地承包经营权而言，并非在个别农户之间的调整承包地。因此，不能认为用于《农村土地承包法》第28条第2款所称“调整”的土地以《农村土地承包法》第29条所列者为限。 第二，承包地的个别调整必须严格遵循法律规定的程序。《农村土地承包法》第28条第2款规定，承包地的调整必须先经本集体经济组织成员的村民会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表的同意，报乡(镇)人民政府批准后，再报县级人民政府农业农村、林业和草原等主管部门批准。(51)本款中的“本集体经济组织成员的村民会议”,在承包地由村集体经济组织或者村民委员会依法发包的情形之下，是指村集体范围内的村民会议，即由村集体经济组织成员组成的村民会议；在承包地由村内各集体经济组织或者村民小组依法发包的情形之下，是指村民小组范围内的村民会议，即由村民小组成员组成的村民会议。(52) 《农村集体经济组织法》关于组织机构的规定在一定程度上修改了这一规则。承包地的个别调整改变了既有的土地承包关系，当属《农村集体经济组织法》第26条第1款第8项“对农村土地承包、宅基地使用和集体经营性财产收益权份额量化方案等事项作出决定”的内容，系农村集体经济组织成员大会的职权，且不能由成员代表大会行使。承包地的个别调整方案应由农村集体经济组织理事会起草(该法第30条第5项),对符合调整条件的农户范围、调整顺序、调整面积等事项进行确认；在提交成员大会审议决定之前，应当先经乡镇党委、街道党工委或者村党组织研究讨论(该法第26条第2款)。农村集体经济组织召开成员大会，应当将会议召开的时间、地点和承包地个别调整方案于会议召开10日前通知全体成员，有2/3以上具有完全民事行为能力的成员参加。成员无法在现场参加会议的，可以通过即时通信工具在线参加会议，或者书面委托本农村集体经济组织同一户内具有完全民事行为能力的其他家庭成员代为参加会议。成员大会实行一人一票的表决方式。成员大会就承包地的个别调整作出决定，应当经本农村集体经济组织成员大会全体成员2/3以上同意(该法第27条)。农村集体经济组织将通过的调整方案报乡(镇)人民政府批准后，再报县级人民政府农业农村、林业和草原等主管部门批准。批准后，农村集体经济组织组织实施调整方案，签订或者变更承包合同并完善登记手续。 值得注意的是，依据《农村土地承包法》第28条第2款的规定，承包地的调整可由村民代表会议2/3以上村民代表的同意。但依据《农村集体经济组织法》第26条第1款和第28条第4款的规定，包括承包地调整在内的农村土地承包事项，仅得由农村集体经济组织成员大会决定，不能由农村集体经济组织成员代表大会决定。即使是未设立农村集体经济组织而由村民委员会、村民小组依法代行农村集体经济组织的职能，村民委员会、村民小组讨论决定承包地调整事项亦应参照适用《农村集体经济组织法》的相关规定(《农村土地承包法》第64条)。这也意味着，在代行农村集体经济组织职能的场合，承包地调整事项仅得由村民会议讨论决定，而不能由村民代表会议讨论决定。 第三，承包地的个别调整在法律效果上体现为原承包农户土地承包经营权的全部或者部分消灭，以及新承包农户相应土地承包经营权的设立。“对个别调地的，在合同、登记簿和证书上作相应变更处理。”(53)土地承包经营权登记是稳定土地承包关系的技术路径。在我国已经基本完成土地承包经营权确权颁证工作的情形之下，二轮延包中即涉及土地承包经营权登记的衔接问题。对于二轮延包中依法调整承包地的情形，应注销原土地承包经营权登记，收回原《农村土地承包经营权证》,办理新土地承包经营权的设立登记，颁发新《不动产权证书》;涉及互换、转让土地承包经营权等其他情形，在办理相应登记之后，颁发《不动产权证书》,不动产权证书的记载内容应与原农村土地承包经营权证内容衔接一致；涉及土地承包经营权期限顺延的，农业农村部门组织签订延包合同后，自然资源部门依据延包合同在登记簿上做相应变更，在原农村土地承包经营权证书上标注记载，加盖不动产登记专用章。(54) 四、人地矛盾突出与承包地调整一轮延包之时，《国务院批转农业部关于稳定和完善土地承包关系意见的通知》曾经指出：“因人口增减、耕地被占用等原因，造成承包土地严重不均、群众意见较大的，应经民主议定，作适当调整后再延长承包期。”在《农村土地承包法》修正立法的过程中，《农村土地承包法修正案(一审稿)》曾经一度松动承包地调整的条件，拟将“因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形”修改为“因特殊情形矛盾突出”,其理由是，“实践中，对因各种特殊情形造成人地矛盾突出的问题，一些地方尊重大多数农民意愿，因地制宜，分类施策，在坚持稳定土地承包关系的基础上，妥善解决矛盾纠纷。为进一步规范对个别农户之间承包的耕地和草地的适当调整，草案划定了红线：必须坚持土地承包关系稳定、不得打乱重分的原则……鉴于各地情况差异较大，草案授权省、自治区、直辖市制定地方性法规具体规定”(55)。在草案征求意见和审议过程中，有的常委委员和地方、部门、单位、专家和社会公众提出，保持农村土地承包关系稳定并长久不变是我国农村土地制度的基本原则，农村土地确权登记工作刚完成，承包期内不宜轻易调整承包地；承包地调整问题较为复杂、敏感，政策性很强，多年来，中央在这个问题上的政策没有变化；由地方对此作具体规定是否妥当也值得研究。(56)《农村土地承包法》最终就承包地的个别调整规则未作修改。 《民法典》第336条第2款和《农村土地承包法》第28条第2款并未将承包方家庭人口增减、缺地少地等作为承包地调整的事由(57),也不宜扩张解释将其包括在承包地调整的事由范围内，理由如下。 第一，人地矛盾突出尚未达到与“因自然灾害严重毁损承包地”同样的程度。农户的成员随着时间的推移必然会发生改变，如着眼于通过调整承包地来解决人地矛盾问题，就意味着承包地一直处于不断调整的状态，难以维持土地承包关系的稳定。(58)考虑到承包农户家庭人口变动是一个经常性的状态，也是必然、客观的情况，《长久不变意见》指出，“为避免承包地的频繁变动，防止耕地经营规模不断细分，进入新的承包期后，因承包方家庭人口增加、缺地少地导致生活困难的，要帮助其提高就业技能，提供就业服务，做好社会保障工作”(59)。这就意味着，承包方家庭人口增加、缺地少地等人地矛盾突出的情形，不应当采取调整承包地的方法。一方面，有条件的地方可以通过分配集体预留的机动地、依法开垦等方式增加的农用地、依法收回和承包方依法自愿交回的承包地加以解决。另一方面，可以帮助无地少地的农民通过流转土地经营权来耕种土地，也可以依法受让其他进城务工农民的土地承包经营权。此外，在社会主义市场经济背景下，应充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，在发生人地矛盾的情形下，农村集体经济组织可以通过发展第二、三产业等途径，用市场的办法解决农民无地少地的问题。(60)“保持农村土地承包关系稳定并长久不变”,就意味着未来相当长的时期，必须坚持农村土地集体所有、家庭承包经营，只能是“增人不增地，减人不减地”,割断农村人口的变动和承包地调整之间的联系，凡是承包农户依照《农村土地承包法》取得的土地承包经营权，今后不应再作调整。(61) 第二，土地承包经营权的法定主体也决定着人地矛盾突出不能作为承包地调整的事由。土地承包经营权以承包农户为其法定主体。《长久不变意见》指出：“农民家庭是土地承包经营的法定主体，农村集体土地由集体经济组织内农民家庭承包，家庭成员依法平等享有承包土地的各项权益。”(62)根据《民法典》总则编的规定，“农村承包经营户”并没有被界定为法律上认可的团体——法人或者非法人组织，而是作为自然人的一种特殊形式而存在，体现着“家庭承包经营”的主体地位。由此可见，承包农户内家庭人口的增减，并不影响“农村承包经营户”已经取得的土地承包经营权。户内家庭人口增加，新增加的人口当然与原家庭成员共同享有原已取得的土地承包经营权；户内家庭人口减少，剩余的家庭成员共同享有原已取得的土地承包经营权。此即所谓“增人不增地、减人不减地”的解释基础。《农业农村部对李叶红代表意见建议的答复》(农办议[2021]2号)指出：“按照现行法律政策，农村土地承包采取集体经济组织内部的家庭承包方式，以农户为单位进行，在集体统一组织承包的时点上，本集体经济组织的农户平等地享有承包土地的权利，承包结果是公平的，农民群众是认可的。随着时间推移和家庭人口变化，会出现农户间人均承包地占有差异。但承包期内，作为本集体经济组织成员的农户家庭成员共同享有对承包地的占有、使用、收益权利，不存在新增家庭成员无地问题。按照家庭人员变化调整承包地，不符合国家农村土地承包法律政策，不利于保持土地承包关系稳定。如果采用调整其他农户承包地的办法解决人地矛盾，农村就会无休止地调地，承包关系就很难稳定下来，不仅会侵害其他农户土地承包权益，也会制约农户对土地的稳定投入，影响农业持续健康发展。”(63) 第三，如基于人地矛盾突出即调整承包地，将导致难以承受的成本。一则承包地的调整涉及承包地的重新测绘、确权、颁证，这些均将产生相应的制度成本。在全国承包地确权颁证工作已经基本完成的情形之下，承包地的频繁调整所导致的成本将成倍地增长。二则承包地的调整还涉及发包方的集体决策和承包地的“重新分配”,这将额外增加社会稳定成本。(64) 综上，人地矛盾突出不是承包地调整的事由。在承包期内，应按照《农村土地承包法》的规定，用集体经济组织依法预留的机动地、依法开垦等方式增加的土地、承包方自愿依法交回的土地等，按照公平合理的原则，妥善解决新增人口要地问题。对确因缺地导致生活贫困的，应当将该户农民纳入农村最低生活保障和贫困救助体系，并帮助转移就业。对进城落户农户承包地，法律规定国家保护进城农户的土地承包经营权，保障进城落户农民的土地权益，不得以退出土地承包经营权作为农户进城落户的条件。(65)承包期内，承包农户进城落户的，可引导支持其按照自愿有偿原则依法在本集体经济组织内转让土地承包经营权或者将承包地交回发包方，也可以鼓励其流转土地经营权。(66) 五、结语在中国式农业现代化的历史背景下，深化农村改革的主线仍然是“处理好农民和土地的关系”,蕴含着丰富的理论和实践逻辑。当前和今后很长一个时期，家庭承包经营将是我国农业的主要经营方式。因此，既要把准发展适度规模经营是农业现代化必由之路的前进方向，发挥其在现代农业建设中的引领作用，也要认清小农户家庭经营很长一段时间内是我国农业基本经营形态的国情农情，在鼓励发展多种形式适度规模经营的同时，把小农户引入现代农业发展轨道。(67)“保持农村土地承包关系稳定并长久不变”就成了处理“二轮延包”之时承包地问题的底线，也就意味着对承包地调整应予严格限制。这对于切实巩固和完善农村的基本经营制度、保障农民的土地财产权益、激发乡村振兴的内生动力、促进农业现代化目标的实现均具有积极意义。(68) 注释：略基金： 国家社会科学基金重大项目“农村集体所有制法律实现机制研究”(22&ZD202)阶段性成果 作者简介：高圣平，中国人民大学民商事法律科学研究中心研究员、法学院教授;陈睿凝，中国人民大学法学院博士研究生 来源：《中国人民大学学报》期刊