中国古代有一对基本矛盾，那就是中央集权和地方分权之间的矛盾。中央政府既要放权让地方政府征税牧民，又要绞尽脑汁防止地方政府做大。这个矛盾第一次革命性的解决方案就是秦始皇前221年统一天下后，以郡县制代替分封制。但最后的解决，还要等到一千多年后的北宋。北宋通过一系列的制度设计，基本杜绝了地方势力威胁中央的情况。

在秦朝全面推行郡县制之前，中国普遍实行的是周朝的分封制。需要注意的是，分封制度下，周王是把土地和人口一起分给了同姓或异姓的重臣，相当于人为造成了一个个的独立王国，除了靠近周朝王都的王幾，周围的土地都不归周王管理。

分封制下，周王的权威没有十分坚固的基础，非常不利于中央集权，这也算是中国古代政治幼年期的一种不足。但周王也绝非全然不知道这样直接分封对自己地位的威胁，当时采用的主要方法是“以同姓监控异姓”，也就是以同姓的皇族来监视异姓的分封者。比如武王伐纣成功之后设置的三监。武王灭商后，听取周公旦意见采取“以殷治殷”的政策，分封纣王之子武庚于殷，利用他统治殷民。同时武王派遣其兄弟管叔、蔡叔、霍叔在殷都附近建立邶、鄘、卫三国以监视武庚史称“三监”。三监在周公临朝之际起兵作乱了，但我们从《史记》中的记载可以知道，三监是因为怀疑周公要趁着成王年少威胁周朝天下而起兵的:

成王少，周初定天下，周公恐诸侯畔周，公乃摄行政当国。管叔、蔡叔群弟疑周公，与武庚作乱叛周。

所以从这个角度而言，分封诸王起到了拱卫周朝的作用。所以周公平定三监之乱之后再一次分封天下，策略同样还是让同姓诸王占据要地，监视异姓分封者，拱卫王室。

但即使三监因为害怕有人威胁周朝就起兵勤王，也改变不了分封制下脆弱的中央集权，在战国后期，各大诸侯国逐渐开始采用更强力的郡县制取代传统的分封制加强王权。到了公元前221年秦始皇统一中国后，全面推广郡县制，解决地方势力做大威胁中央的第一次制度革命出现了。

前221年始皇分天下为三十六郡，这就是著名的秦三十六郡，这是此后两千年中国的基本盘

郡县制的核心就是让度治民的权力，但不让度土地所有权，让土地和人民不再直接分给某些人。所有的郡县长官都是“替天子牧民”，真正实现了“普天之下莫非王土，率土之滨莫非王臣”。这一根本性的改变奠定了中央-地方治理体系的基础，中央集权和地方分权的矛盾缓和了，但却并没有消失，因为在古代的技术条件和信息传播效率之下，广阔土地上发生的事情难以及时上传，天高皇帝远，地方长官依然有不少机会威胁中央统治。

鉴于此，第二个革命性的解决方案出现了，那就是“监察”制度。

秦始皇虽然以郡县制度代替了分封制度，制度性杜绝了出现周朝时期的独立王国，但地方政府依然还处在一种自由放纵的状态。所以秦始皇让每郡设御史，任监察之职，称监御史（监郡御史），以中央派出官员监察地方。从此形成了独具中国特色的监察制度，此后两千年，甚至直到今天我们还在使用这种制度，比如我们电视剧里面看的钦差大臣，或者今天熟知的各种巡视，都是脱胎于此。

但在宋代之前，监察制度一直有一个没法解决的问题，就是监察官员的“固定化和地方化”。作为中央直接派出的近臣，他们代表中央和皇帝，地位高崇，同时又权力巨大，可以插手地方的种种事务。比如汉武帝时期开始设置了“刺史”，但和我们后来熟知的封疆大吏不同，刺史在一开始出现的时候，是单纯作为一种监察地方的官员存在的，刺这个字本身就有监察刺探之意。这些刺史们品秩比较低，以取“秩卑而命之尊，官小而权之重”之意，让中央派出的刺史和地方两千石的郡守们轻重相制。但这些六百石的刺史们权力可不小。《汉书》卷一九《百官公卿表第七上》颜师古注引“《汉官典职仪》”记载了西汉时期的刺史职责:

（刺史）周行郡国，省察治状，黜陟能否，断治冤狱，以六条问事，非条所问，即不省。一条，强宗豪右田宅逾制，以强凌弱，以众暴寡。二条，二千石不奉诏书遵承典制，倍公向私，旁诏守利，侵渔百姓，聚敛为奸。三条，二千石不恤疑狱，风厉杀人，怒则任刑，喜则淫赏，烦扰刻暴，剥截黎元，为百姓所疾，山崩石裂，祅祥讹言。四条，二千石选署不平，苟阿所爱，蔽贤宠顽。五条，二千石子弟恃怙荣势，请托所监。六条，二千石违公下比，阿附豪强，通行货赂，割损正令也。

这六条刺史可以插手的事项，涉及了地方郡守选拔官吏、所负责职责的好坏、是否违法犯罪等多个方面，可以说这些两千石的封疆大吏的命运，就握在这些六百石刀笔吏手中。

应该说，这是中央赋予刺史监察地方职责自带的要求，如果钦差大臣被地方官随意拿捏，那皇帝也就不可能依靠着刺史们起到监察地方的职责了。但也正因为如此，刺史制度在不断运行的过程中开始产生变化了。

汉代的刺史所负责的监察区域叫“州”，州所覆盖的郡是固定的。汉文帝前元十二年（前168年），汉朝政府依据《禹贡》设置了冀、兖、青、徐、扬、荆、豫、梁、雍九州，一开始这九个州是作为皇帝的视察区，但很快就变成了刺史的监察区。

两汉监察区域演变为治理区域产生了巨大影响

在固定的监察区域前提下，权力巨大的刺史有其治理区域州，又有其分量颇重的权力，自然而然的就成了郡守的“长官”。大概在汉宣帝时期，刺史就已经介入了本州所覆盖区域内郡县的具体管理中去，到了汉成帝绥和元年（前8），“罢部刺史，更置州牧”，并将其秩级由六百石提升至二千石，刺史真正成为了郡县之上的最高地方政府，最终形成了两汉州-郡-县三层地方政府层级。

汉代州的地方官化是非常典型的监察区域向地方治理区域转化的事例，这件事造成了非常严重的后果。原先作为代表中央监察地方的州和刺史，反而慢慢演变为郡县的上级。更严重的是，由于州的体量远大于郡，所以形成更为严重的地方分权问题。

比如三国时期，虽然名为三足鼎立，但其实蜀国仅仅占据了东汉的益州区域，孙吴也不过是拥有东汉时期的荆州、扬州和交州三州，而且荆州扬州还不是全部，只有南部。就依靠着益州，荆州+扬州，就能形成三足鼎立，足见东汉时期的州体量和级别有多高，这样的情况下，地方势力不威胁中央皇权，那根本是不可能的。

东汉时期的州体量巨大，不威胁中央集权事不可能的

两汉到隋唐，都在致力于解决监察区域转变为行政区域的问题，但抛开魏晋南北朝的乱世，隋唐对这个问题解决的也不是很好。隋朝短命，但隋文帝也注意到了地方权力过大威胁中央的情况，所以又采用了州-县两级地方政府体系。唐继承了隋朝这一设置，初唐依然是两级，但伴随着统治区域的扩展，大唐三百个州，刺查地方的需求比两汉还要迫切，所以很快也不得不设置了监察区域，那就是“道”。唐太宗贞观元年（627）将全国划分为十道，也就是十个监察区域，后来玄宗增为十五道：

京畿道、都畿道、关内道、河南道、河东道、河北道、陇右道、山南东道、山南西道、剑南道、淮南道、江南东道、江南西道、黔中道、岭南道。

这些道大家可能有的比较熟悉，但一定要注意，这些道在一开始不是州县之上的地方治理层级，它们一开始是单纯作为监察区域出现的。每个道都设有相应的监察官员，虽然唐朝采用了许多措施避免重蹈两汉覆辙，但十道的采访使、按察使、采访处置使们，依然和他们的前身刺史一样，介入了地方治理，隐然又有两汉刺史雄踞一方的趋势。但这个问题，伴随着另一个更加猛烈的事物的出现得到了解决，那就是玄宗时期的节度使。

节度使的出现，预示着另一个掌控地方行政经济大权的角色的出现，更重要的是，节度使是以军区起家的，本身就掌握军权。军权+行政+财政系于一身，唐帝国的各道黜陟使们还没等到分割地方权力的时候，藩镇割据就先来了，地方势力威胁中央以一种更猛烈的方式燃烧开来，从755年一直烧到了906年大唐灭亡。

而地方势力威胁中央这个问题的真正解决，还要等到宋朝。

宋朝人建立在五代十国大乱世，太知道地方分权有多大的威胁了，所以采用了一种“人为扯皮、叠床架屋、牺牲效率换安全”的制度安排彻底解决地方分权的危害。这里面以文制武大家可能比较清楚，所以主要说一下宋朝人是怎么设计监察地方的制度的。

汉代有州，唐代有道，这最开始都是所谓的“监察区”，也就是从监察角度划分的区域。宋代也有监察区，那就是路，但宋朝的路有其鲜明特点，保证了其在执行监察地方的同时，也不会成为新的地方权力机构。

北宋解决了监察区域转变为治理区域的问题，并进而杜绝了地方势力威胁中央集权的问题

首先，“路”不是一层完整的、独立的行政层级，宋代真正的牧民机构依然还是州和县。宋代在路一层中设置有转运司、提刑司、提举司与安抚使司等诸司，分别负责行政、军事、财政和司法等事务，对州县长官负有节制的权力，看起来似乎和汉代一开始的刺史差不多。但这些事务都是条块状的，路不具有一整套行政班子，提刑司掌一路司法，可以节制多个州县的邢狱，但他对下级的监察和节制也就只限于此了，我们很难想象某路提刑司长官可以一呼百应带着几个州县的狱卒起兵造反的情况。

其次则是，一路内部这些已经被分权的监察诸司也都是相互交叉牵制的，从权力到监察区域，乃至官署驻地都是如此。如权力交叉方面，《续资治通鉴长编》记载:

宋真宗天禧四年（1020）改诸路提点刑狱为劝农使、副使兼提点刑狱公事。

也就是让法院兼领本路的农业生产事务，侵夺一路之中转运使乃至州县长官的行政权。监察区域方面，转运司、提刑司虽然归属某路，但节制的州县却不完全一致，如《宋史》卷八七《地理志》载:

凤翔府、秦、阶、陇、凤、成、泾等为秦凤等路，转运使于秦州、提点刑狱于凤翔府置司。仍以永兴、鄜延、环庆、秦凤、泾原、熙河分六路，各置经略、安抚司。

也就是说陕西延边这块区域的转运使、提点刑狱司、经略司和安抚司负责的监察区域是有重叠又交叉。最后则是这些路一层的监察诸司甚至连驻地都不在一起，就比如上文说的秦凤路转运使驻地在秦州，提点刑狱司驻地就到了凤翔。

正是依靠着这些措施，宋代的“路”一直勤勤恳恳的承担着监察地方州县的职责，终宋一代，从没有出现汉唐时代的刺史和节度使大权独揽的情况，甚至此后继承并改进了这一切设计的明清两朝，就再没有遇到过地方权力威胁中央的情况。假如安禄山生在宋代，他也只能做个地位低下出汗流血的“丘八”，想身兼范阳卢龙河东三镇节度，上马管兵下马管民，不知道他问没问过河北两路的转运、安抚、经略和提点刑狱没有。

但杀敌一千自损八百，北宋一共167年，也就比安史之乱以后的唐朝（755-906，一共152年）多存在15年，疆域上也是没法比，这不得不说是一种巨大的遗憾了。

北宋只有一百六十多年的历史，和其孱弱的武力有密切关系