法律适用通常指国家司法机关根据法定职权和法定程序，运用法律处理案件、解决纠纷的活动。应注意的是，仅就“适用”一词而言，它有时指司法机关运用法律处理案件的活动，有时则泛指法律的实施和运用活动。在中国，司法机关包括人民检察院(检察机关)和人民法院(审判机关)。

国家机关对具体案件的处理，无论是在程序上还是在实体上，都必须严格依据法律规定。尤其是司法机关的活动是以国家名义进行的，司法裁决一旦发生法律效力，任何组织和个人都必须执行，不得擅自修改和违抗。

法律适用有广义和狭义之分。广义的法律适用是指国家机关及其工作人员、社会团体和公民实现法律规范的活动。这种意义上的法律适用一般被称为法的实施。狭义的法律适用是指国家机关及其工作人员依照其职权范围把法律规范应用于具体事项的活动，特指拥有司法权的机关及司法人员依照法定方式把法律规范应用于具体案件的活动。

法律适用的范围有哪些？

法律的适用范围，是指法律的时间效力、对人的效力和空间效力。

1、时间效力，指法律开始生效的时间和终止生效的时间。

2、空间效力，指法律生效的地域(包括领海、领空)，通常全国性法律适用于全国，地方性法规仅在本地区有效。

3、对人的效力，指法律对什么人生效，如有的法律适用于全国公民，有的法律只适用于一部分公民。

法律适用的特征 :

（1）法定性

国家机关对具体案件的处理，无论是在程序上还是在实体上，都必须严格依据法律规定。

（2）法律适用权威性

国家机关尤其是司法机关的活动是以国家名义进行的，司法裁决一旦发生法律效力，任何组织和个人都必须执行，不得擅自修改和违抗。

（3）法律适用被动性

司法过程的启动总是以具体案件的发生为前提，在大多数案件中，司法活动必须由当事人的诉讼行为来启动。

（4）法律适用独立性

人民法院依法独立行使审判权，人民检察院依法独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和公民个人的干涉。国家行政机关在处理行政复议案件时也应坚持独立性和公正性。

为规范人民法院法律适用问题请示答复工作，加强审判监督指导，提升司法公正与效率，2023年5月26日，最高人民法院印发《最高人民法院关于法律适用问题请示答复的规定》（以下简称《规定》）。

《规定》明确了向最高人民法院提出请示的范围、内容、程序、规范等。《规定》指出，向最高人民法院提出请示，应当经本院审判委员会讨论决定，就法律适用问题提出意见，并说明理由；有分歧意见的，应当写明倾向性意见。请示应当按照审级逐级层报。提出请示的人民法院应当以院名义制作书面请示，扼要写明请示的法律适用问题，并制作请示综合报告。高级人民法院就基层、中级人民法院请示的法律适用问题向最高人民法院请示的，应当同时附下级人民法院的请示综合报告。

《规定》明确了最高人民法院办理请示的流程。《规定》指出，最高人民法院立案庭应当自收到请示材料之日起三个工作日内审查完毕。请示材料符合要求的，应当编定案号并处理。最高人民法院应当尽快办理请示，至迟在受理请示之日起二个月内办结。需要征求院外有关部门意见或者提请审判委员会讨论的，可以延长二个月。对最高人民法院的答复，提出请示的人民法院应当执行，但不得作为裁判依据援引。可以公开的答复，最高人民法院应当通过适当方式向社会公布。

《规定》自2023年9月1日起施行。

最高人民法院印发《最高人民法院关于法律适用问题请示答复的规定》的通知

各省、自治区、直辖市高级人民法院，解放军军事法院，新疆维吾尔自治区高级人民法院生产建设兵团分院：

现将《最高人民法院关于法律适用问题请示答复的规定》印发给你们，请认真组织实施。实施过程中遇有情况和问题，请及时报告最高人民法院。

最高人民法院

2023年5月26日

一、一般规定

第一条 为规范人民法院法律适用问题请示答复工作，加强审判监督指导，提升司法公正与效率，根据有关法律、司法解释的规定，结合审判工作实际，制定本规定。

第二条 具有下列情形之一的，高级人民法院可以向最高人民法院提出请示：

（一）法律、法规、司法解释、规范性文件等没有明确规定，适用法律存在重大争议的；

（二）对法律、法规、司法解释、规范性文件等规定具体含义的理解存在重大争议的；

（三）司法解释、规范性文件制定时所依据的客观情况发生重大变化，继续适用有关规定明显有违公平正义的；

（四）类似案件裁判规则明显不统一的；

（五）其他对法律适用存在重大争议的。

技术类知识产权和反垄断法律适用问题，具有前款规定情形之一的，第一审人民法院可以向最高人民法院提出请示。

最高人民法院认为必要时，可以要求下级人民法院报告有关情况。

第三条 不得就案件的事实认定问题提出请示。

二、请示

第四条 向最高人民法院提出请示，应当经本院审判委员会讨论决定，就法律适用问题提出意见，并说明理由；有分歧意见的，应当写明倾向性意见。

第五条 请示应当按照审级逐级层报。

第六条 提出请示的人民法院应当以院名义制作书面请示，扼要写明请示的法律适用问题，并制作请示综合报告，写明以下内容：

（一）请示的法律适用问题及由来；

（二）合议庭、审判委员会对请示的法律适用问题的讨论情况、分歧意见及各自理由；

（三）类案检索情况；

（四）需要报告的其他情况；

（五）联系人及联系方式。

高级人民法院就基层、中级人民法院请示的法律适用问题向最高人民法院请示的，应当同时附下级人民法院的请示综合报告。

请示、请示综合报告一式五份，连同电子文本，一并报送最高人民法院立案庭。

三、办理

第七条 最高人民法院立案庭应当自收到请示材料之日起三个工作日内审查完毕。请示材料符合要求的，应当编定案号，并按照下列情形分别处理：

（一）符合请示范围、程序的，应当受理，并确定请示的承办部门；

（二）不属于请示范围，或者违反请示程序的，不予受理，并书面告知提出请示的人民法院。

请示材料不符合要求的，应当一次性告知提出请示的人民法院在指定的期限内补充。

第八条 最高人民法院立案庭应当按照下列规定确定请示的承办部门：

（一）请示的法律适用问题涉及司法解释、规范性文件规定的具体含义，或者属于司法解释、规范性文件所针对的同类问题的，由起草部门承办；有多个起草部门的，由主要起草部门承办；

（二）不属于前项规定情形的，根据职责分工确定请示的承办部门。

承办部门难以确定的，由立案庭会同研究室确定。

第九条 承办部门收到立案庭转来的请示材料后，经审查认为不属于本部门职责范围的，应当在三个工作日内，与立案庭协商退回；协商不成的，报分管院领导批准后，退回立案庭重新提出分办意见。有关部门不得自行移送、转办。

其他部门认为请示应当由本部门办理的，应当报分管院领导批准后，向立案庭提出意见。

第十条 承办部门应当指定专人办理请示。承办人研究提出处理意见后，承办部门应当组织集体研究。

对请示的法律适用问题，承办部门可以商请院内有关部门共同研究，或者提出初步处理意见后，征求院内有关部门意见。必要时，可以征求院外有关部门或者专家的意见。

第十一条 承办部门应当将处理意见报分管院领导审批。必要时，分管院领导可以报院长审批或者提请审判委员会讨论决定。

在报分管院领导审批前，承办部门应当将处理意见送研究室审核。研究室一般在五个工作日内出具审核意见。研究室提出不同意见的，承办部门在报分管院领导审批时，应当作出说明。

第十二条 最高人民法院应当分别按照以下情形作出处理：

（一）对请示的法律适用问题作出明确答复，并写明答复依据；

（二）不属于请示范围，或者违反请示程序的，不予答复，并书面告知提出请示的人民法院；

（三）最高人民法院对相同或者类似法律适用问题作出过答复的，可以不予答复，并将有关情况告知提出请示的人民法院。

第十三条 最高人民法院的答复应当以院名义作出。

答复一般采用书面形式。以电话答复等其他形式作出的，应当将底稿等材料留存备查。

答复作出后，承办部门应当及时将答复上传至查询数据库。

第十四条 最高人民法院应当尽快办理请示，至迟在受理请示之日起二个月内办结。需要征求院外有关部门意见或者提请审判委员会讨论的，可以延长二个月。

因特殊原因不能在前款规定的期限内办结的，承办部门应当在报告分管院领导后，及时通知提出请示的人民法院，并抄送审判管理办公室。

对于涉及刑事法律适用问题的请示，必要时，可以提醒有关人民法院依法变更强制措施。

第十五条 对最高人民法院的答复，提出请示的人民法院应当执行，但不得作为裁判依据援引。

第十六条 可以公开的答复，最高人民法院应当通过适当方式向社会公布。

四、其他规定

第十七条 最高人民法院对办理请示答复编定案号，类型代字为“法复”。

第十八条 最高人民法院在办理请示答复过程中，认为请示的法律适用问题具有普遍性、代表性，影响特别重大的，可以通知下级人民法院依法将有关案件移送本院审判。

第十九条 答复针对的法律适用问题具有普遍指导意义的，提出请示的人民法院可以编写案例，作为备选指导性案例向最高人民法院推荐。

第二十条 对请示的法律适用问题，必要时，最高人民法院可以制定司法解释作出明确。

第二十一条 最高人民法院应当建设本院办理请示答复的专门模块和查询数据库，对请示答复进行信息化办理、智能化管理和数字化分析应用。

请示答复的流程管理、质量评查等由审判管理办公室负责。

承办部门超过本规定第十四条规定期限未办结的，审判管理办公室应当要求承办部门书面说明情况，督促其限期办结，并视情予以通报。

第二十二条 提出、办理请示等工作，应当遵守有关保密工作规定。

第二十三条 基层、中级人民法院就法律适用问题提出请示，中级、高级人民法院对法律适用问题作出处理的，参照适用本规定。

第二十四条 各高级人民法院、解放军军事法院应当在每年1月31日之前，将上一年度本院作出的答复报送最高人民法院研究室。

第二十五条 本规定自2023年9月1日起施行。此前的规范性文件与本规定不一致的，以本规定为准。

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关于《最高人民法院关于法律适用问题请示答复的规定》的解读

2023年5月26日，最高人民法院印发了《最高人民法院关于法律适用问题请示答复的规定》的通知（法﹝2023﹞88号）（以下简称请示答复规定），通知明确“现将《最高人民法院关于法律适用问题请示答复的规定》印发给”各高级人民法院，并请“认真组织实施。实施过程中遇有情况和问题，请及时报告最高人民法院。”

一、总体上来看

第一，最高人民法院非常重视请示答复工作。应当说，从最高人民法院设立以来，一直很重视请示答复工作，无论是研究室，还是各审判业务庭先后完成了众多答复工作。有的属于可以对外公开的，公开途径上公开了；有的属于不宜对外公开的，大部分在互联网上也能找到相关答复内容；有的是书面答复的，也有的是电话答复的……形式多样。

第二，请示答复规定规范、完善了最高人民法院或各高级人民法院“请示答复”的工作流程，明确了请示的问题、请示的流程、请示的办理和其他事项。

第三，最高人民法院加大统一法律适用的力度。从四级法院审级职能定位看，最高人民法院的审级职能定位为“监督指导全国审判工作、确保法律正确统一适用”。因为规范请示答复工作，是最高人民法院的“审级”式基础性工作，也是全国法院法律适用统一的前提和基础。

另外，请示答复规定主要内容多为程序性办理、流程问题，多没有解读的必要。因此，我们主要针对几个重点条文进行解读。

二、重点处解读

（一）一般规定

1．可以请示的问题。请示答复规定的第二条明确了可以请示的问题包括：（1）法律没有明确规定，但适用法律存在重大争议；（2）法律虽有明确规定，但具体含义在理解上存在重大争议；（3）情势变化；（4）类案裁判规则不统一；（5）其他。

对于（1）（2）而言，规定的很明确，没有再度解读的必要。

对于（3）而言，主要是指“司法解释、规范性文件制定时所依据的客观情况发生重大变化，继续适用有关规定明显有违公平正义的”。这点与民法典合同编中的情势变更很像，只不过不是“合同赖以存在”的客观情况，而这里讲的是“司法解释、规范性文件制定时所依据”的客观情况，也就是司法解释、规范性文件制定时的社会背景、政策背景和习惯背景等等。

对于（4）而言，类案裁判规则不统一问题，确是请示的问题，但会存在谁提起的问题，是第一个发现类案处理不统一的法院，还是处理类案的第二个法院，还是哪一个法院。比如，针对无利息约定的民间借贷案件中，是否判决利息这样的类案，在A省B法院判决给付利息，那么是第一个发现不应当判决给付利息的C省D法院，还是第二个审理类案的E省F法院，因为这里面没有规定，但却涉及法院责任问题或者说是裁判法官的“裁判者负责”问题。这一点尤为重要。

对于（5）而言，是一个兜底条款，一是前四项中未列明的情形，二是新类型、疑难、复杂的法律适用问题。

事实不能请示。这是请示答复规定的第三条规定，规定得非常简单明确。但不可回避也是必须指出的是，对于事实认定中涉及的法律问题，比如证据是否审核、采信等问题，也应当属于法律问题，而不是事实问题。即纯粹的事实问题不能提出请示。

2．可以请示的路径。对于向最高人民法院的请示路径问题，第二条第一款与第二款进行了区别，第一款是高级法院直接请示，第二款明确了飞跃请示情形，这与知识产权飞跃上诉一脉相承。

（二）请示

重点明确了请示之前应当经本院审判委员会讨论这一程序（第四条）以及逐级层报（第五条）和请示报告的内容（第六条）。

（三）办理

这里规定了请示的立案及其处理和材料补充问题（第七条）、请示的承办部门确定（第八条）及异议（第九条）、承办部门指定专人办理和集体研究（第十条）、研究室对承办部门处理意见的审核（第十一条）、分管院领导审批（第十一条）、答复的处理（第十二条）及办理期限（第十四条）、答复的形式（第十三条）、答复的效力（第十五条）、答复的公开（第十六条）。

这里需要重点关注的是答复的效力中，还明确了“提出请示的人民法院应当执行，但不得作为裁判依据援引”。也就是说，答复不具有司法解释的效力，但相当于审判委员会的意见，可以在接到答复后，报本院审判委员会，并由审判委员会确定执行，毕竟审判委员会是行使案件裁判权的最后一级审判组织。

另外，需要注意的是，在办理期限中，可能存在刑事变更强制措施问题，在这种情形下，最高人民法院办理部门应当提醒请示法院应当依法变更强制措施。

（四）其他规定

规定了请示的案号编定（第十七条）、请示工作的扩大应用【包括提级管辖问题（第十八条）、备选指导性案例编写（第十九条）、作为制定司法解释的来源（第二十条）】、请示答复工作信息化建设（第二十一条）、请示答复工作流程管理（第二十一条）、请示答复工作的保密（第二十二条）、中高级法院处理请示答复程序的参照适用（第二十三条）、高级法院请示答复工作的报送工作（第二十四条）以及本请示答复工作的施行时间（第二十五条）。

这里需要重点指出的是第十八条，即提级管辖问题。明确“最高人民法院在办理请示答复过程中，认为请示的法律适用问题具有普遍性、代表性，影响特别重大的，可以通知下级人民法院依法将有关案件移送本院审判。”这实际上是完善、借鉴中级和高级人民法院提级管辖的规定，与四级法院审级职能定位相关规定精神是一脉相承的，只是这种提级管辖可能会存在飞跃提级的情形。当然这也是最高人民法院担当作为的精神体现。