作者：罗必良，米运生 摘要：为规范和指导即将在全国范围内全面展开的承包地“二轮延包”工作，有必要出台相应的政策指南。“二轮延包”工作的政策指南既要强调承包关系的长久不变，以延续保障农户土地权利的既有政策；也要根据人地关系的新特征和农业高质量发展面临的新问题，指引农地制度的改革之路。基于农业新旧动能转换的现实，针对“四个松弛”人地关系的新特征，为放活土地经营权、提高农地的配置与利用效率，“二轮延包”政策的核心基调宜为：以自动顺延承包期限为主；严格程序和限定条件的小调整；保持农地流转关系的稳定；促进农地流转市场的高质量发展；完善农地“三权分置”的制度框架。 一、引言中共中央国务院于2019年出台了《关于保持土地承包关系稳定并长久不变的意见》(简称《意见》)①。党的二十届三中全会特别强调“有序推进第二轮土地承包到期后再延长三十年试点，深化承包地所有权、承包权、经营权分置改革，发展农业适度规模经营”。随着试点改革的不断推进**,中国将在2027—2028年正式开启第二轮土地承包到期后再延长三十年的工作(简称“二轮延包”)***。为贯彻落实二十届三中全会精神，巩固和完善农村基本经营制度，有序推进“二轮延包”工作，国家亟需出台相应的政策指南****。呼之欲出的政策指南，具有二重意义：一方面要强调稳定承包关系并长久不变，以延续保障农户土地权利的既有政策；另一方面要根据人地关系的新特征，旨在提高土地配置效率和利用效率，促进农业高质量发展的要求，引领未来农地制度及农业经营制度的改革之路。政策指南的主要关切，绝非仅仅是土地承包合同期推延这一简单的技术层面的操作问题，而是关乎农地制度改革走向、基本经营制度完善与中国式农业现代化路径选择等有着重要战略意义的关键议题。 一旦秉承这一认识，便可了悟政策指南的任务重要性。中国式农业现代化实践探索的艰巨性，使得中国特色现代农地制度的演变规律未能完整而清晰地呈现。正处于急剧而深刻转型阶段的中国农业在许多重要方面呈现出扑朔迷离的特征，使得人们对于主要挑战、解决思路和政策设计等重要问题的认识，见仁见智。应该意识到，如果对“二轮延包”的政策定力存在认知上的重大偏差，势必造成重点领域的重大疏漏，从而导致政策意旨部分延误、落空甚至误导未来的农地制度改革。 因此，“二轮延包”的政策指南，必须认真思考并正确回答如下几个相互关联的重要问题。其一，理解国情与农情，新时代中国农业发展的趋势性特征是什么?前进道路指向何方?国家通过“二轮延包”而欲实现的意旨是什么?第二，是哪些问题，构成了企及这些目标的障碍并横亘于农业向前发展的道路?第三，因应问题和实现政府意旨，“二轮延包”的政策指南，应秉承哪些基本理念?又当何以形塑其主要架构?为此，本文试图在廓清新时代中国农业发展的趋势性特征、辨识农业高质量发展的制约因素和辨析“二轮延包”的政策理念和基本思路的基础上，提出政策指南的基本构件。 二、新时代中国农业发展的趋势性特征(一)农业现代化发展新旧动能的加快转换经过改革开放以来四十多年的发展，中国农业现代化已初现端倪：农产品从热量和营养的单一提供者转变为融粮食、康养、审美、体验、乡愁、生态等多功能为一体的集大成者(姬亚岚，2009);农业从农民的生计转变为面向市场的产业；从小而全的封闭经济转变为社会化、专业化的开放型经济；小规模的家庭经营依然数量占优，但规模化和组织化的合作经营、企业经营蓬勃发展并且以商品契约、要素契约和社会化服务将千家万户的小农纳入到现代农业体系之中(罗必良，2017)。在传统农业向现代农业转型的过程中，农业发展的动能也正在经历深刻的转换：相对于简单劳动等传统要素，资本、技术、企业家能力等现代要素日益重要；新业态、新模式、新产业和绿色成为愈发强劲的价值增长动力源泉(李国祥，2017);效率提升、生态改善的高质量发展态势正在形成(肖卫东等，2021)。 (二)作为自然资本的土地其重要性逐渐降低现代农业新特征的潮涌表明，农业的市场化道路已向前走了很远。农业的要素特征也正在经历深刻变化。作为初级要素和自然资本的土地，与农业的关系渐行渐远。亦即，土地作为生产要素的地位在下降，而作为一种空间承载物或经济活动容纳器的作用在增强。可以说，在农产品价值的生产与实现过程中，相对于机械等物质资本、技术和企业家才能，土地作为自然资本的重要性是缓慢下降的。按照经济作物、家禽和畜牧业的次序，作为自然资本的土地，其作用依次降低；作为人造资本的土地，因其对科学技术的承载而变得越来越重要。 (三)普通农户对土地的依赖程度逐渐降低现代农业在大幅度增加现代生产要素投入的同时，也带来了价值实现的不确定性。逐渐高企的成本(土地、劳动力等)、规模经营推进缓慢，使中国农业进入了高成本时代，并构成了生产效率提升、盈利能力提升的巨大挑战。根据国家发展和改革委员会《农产品成本收益资料汇编(2013—2017 年)》的数据，赵军洁等(2021)的研究表明，在2016年，三大粮食作物的净收益率为-80.278%;成本收益率为-7.34%。无独有偶，另外一项研究表明，我国粮食生产的亩均净利润呈下降趋势，在2016—2019年甚至为负值(詹子森等，2023)。 成本增加和盈利能力下降，弱化了农户的从业意愿。部分农民依然从事农业生产，主要是满足部分家庭消费、对农地的情感而非经济计算。从总体看，农民逐渐从道义小农变为理性小农。有非农就业(创业)机会的农户，不以农为生，也不再以农为业。国家统计局最新数据表明，2023年农村居民的人均可支配收入为21691元；其中工资性收入为9163元，占比42.24%;经营性收入为7433元，占比为34.27%。工资性收入的占比显著高于经营性收入。如扣除工商收入，农业经营性收入的重要性会进一步降低。 农户理性动机的强化、农业盈利水平的下降以及生产管理技术的复杂化，极大改变了人地关系。对很多农民来说，土地不再是命根子。对农业特别是高度依赖技术、管理和资本等现代要素的规模农业来说，作为自然资本的土地也难以被视为财富之母。土地的生产功能减弱了，情感功能和保障功能也失去了昔日的重要性。曾经的人地关系模式出现逆转。人多地少导致对土地的激烈争夺和内卷式、过密化生产等特征，也已经弱化。尽管耕地面积在不断减少，但中国却出现了大量的农地撂荒。土地撂荒，即便在交通条件便利和农业基础设施发达的城郊，也大量存在；更遑论偏于一隅的山区了。种种事实指向了一个日渐清晰的趋势：普通农户对土地的依赖程度，出现了不可逆转的下降态势(朱冬亮，2020)。 (四)新型农业经营主体的作用逐渐凸显多功能、分工深化、增长模式的转型和增长动能的转换，从各方面提高了农业从业者的能力要求。依靠个体经验和社区的知识共享，已经难以适应现代农业在技术、管理和市场开拓等方面的要求。普通小农在数量上是绝对占优的，但在研发、资本投资和信贷等诸多领域，已经难以成为直接而核心的主体(胡新艳等，2018)。种养大户、家庭农场、农民专业合作社和农业企业等新型主体，作为现代生产要素的汇集者，逐渐成为农业经营模式和业态创新的引领者，成为规模化经营、提高农业效率、促进农业转型升级和保障国家粮食安全的重要力量(胡轶歆等，2022)。大国小农的国情农情，也使得新型农业经营主体在组织模式方面有着许多特殊性。农地集体所有、细碎化土地导致的高交易成本等因素，使它们不是通过购买土地而是通过流转土地来扩大经营规模(李江一等，2022)。组织模式上，新型农业经营主体大都通过商品或要素契约，与农户建立了松紧程度不一的合作关系。通过与新型农业经营主体的合作，小农得以通过横向或纵向的分工而融入现代农业体系，并与现代农业保持同频共振的良性互动。这种互动，在微观上有助于农户增收和农业生产效率提升(梁巧等，2024),宏观上对产业融合和乡村振兴也颇有助益(赵雪等，2023)。 三、“二轮延包”政策需因应的主要问题(一)新时代的土地资源禀赋特征：兼与人地关系“紧张论”的商榷“三农”实践已呈现出历史性的深刻变化。遗憾的是，在辨识“二轮延包”的因应问题时，许多人基于习惯性认识而锚定了不合适的对象。多数学者将待解决的主要问题理解为紧张的人地关系或承包地的分配不均，即大量农民没有土地或只有极少承包地，部分农民则拥有较多承包地。土地分配的不公，伴随着严重的土地错配即“死人有地种、活人无地耕、转移人口有地荒、新增人口无地望”(姚志，2021)。甚至有学者计算了土地错配的程度。姚志(2021)认为，二轮承包以来人地不匹配累计人数约为 2.09 亿人，人地不匹配的耕地面积为 6.32 亿亩。有学者进而认为，十分严重的人地矛盾倘若在“二轮延包”期间得不到有效解决，将导致无地农户返贫，甚至使巨大的社会风险浮出水面(刘宗志等，2024)。 如何看待这些耳熟能详的观点?紧张的人地关系，长期以来一直被用于描述中国人多地少的情况，甚至被认为是基本国情。封建社会如此，民国时期是如此，新中国成立之初是如此，改革开放初期也是如此。从国际数据的比较角度看，这一概括也并没有错。然而，对照前文所刻画的中国农业特征，这种粗略概括已经难以准确反映已然巨变的新现状。农地大量撂荒的事实表明，就人地矛盾而言，已经出现了重要转型，即无地可种的一面已经弱化了，农户不愿种地的一面则进一步凸显了。可以认为，“紧张论”的社会基础已经严重动摇了。那么，更准确也更符合新趋势的时代特征该如何描述呢?这就是“四个松弛”。 (二)“二轮延包”政策需因应的主要问题：“四个松弛”的人地关系1.户与户之间松弛的土地(经营权)交易关系：土地难以配置给高效率的经营者。集体所有权的制度底线，使得土地经营权的流转交易及其配置，成为提高土地配置效率的主要途径。尽管农地流转有了一定发展，但农户之间的土地(经营权)交易关系，依然是比较松散的。数量维度上，农地流转率在36%左右(1)的水平上徘徊不前。“质量”维度的交易关系，也不甚紧密。其一，流转期限不明确或短期化非常明显。2021—2022年华南农业大学和西南财经大学共同开发的“普惠金融与三农研究”调研数据(简称CHFS-SCAU数据)表明，2021年土地流转未约定期限的比重达到58.50%,流转期限在5年及以下的占比20.89%。其二，农地流转的主要对象依然是本村熟人。2015年CHFS和2021年CHFS-SCAU数据显示，农地转出给新型农业经营主体的占比由17.41%增加到了32.54%。转出给本村普通农户的占比从70.61%降低至52.19%。由此表明，土地流转市场范围逐渐扩大，土地要素不再局限于同一集体经济组织的内部流动。不过，以本村熟人为主要流转对象的特征并未有根本转变。其三，以非正式合约为主。2021年，无合约和口头合约的占土地流转总样本的59.63%,签订书面合约的土地流转占比为40.37%。即使流转对象为非本村农户，无合约和口头合约的占比也达到29.42%。显然，农地在户际之间的配置效率亟待提高。 2.地与地之间松弛的邻里关系：农地细碎化问题难以缓解。细碎化意味着农户耕种多块互不相邻的土地，地块面积过小以至于难以实现地块规模经济。细碎化是中国农地空间分布的一个重要特征。这与土地均分及“肥瘦搭配”的公平诉求和地形地貌等因素相关。城镇化的推进和屡禁不止的农地调整等，使得这一问题不但没有缓解反而有恶化趋势。据统计，在1990—2019年，平均斑块面积降低了32.05%;景观分割度、斑块形状指数分别增加15.61%、21.97%(Liu等，2021)。耕地的细碎化和流转市场发展的停滞，引发了另外一个问题即规模经营进展缓慢。对比2015年CHFS数据和2021年CHFS-SCAU数据，10亩以下土地经营规模有所减少，占比从76.87%降低到72.44%;10～50亩的经营规模有所增加，占比从19.4%增加至24.08%;但50～100亩和100亩以上经营规模仍然分别仅为2%和1.5%左右。 3.土地与资本之间的松弛关系：农户土地投资的倒退。长期投资对于抵御市场风险和生产风险，意义重大。资本深化与资本广化，是现代农业要素特征的一个重要方面。然而，农户长期投资特别是土地投资的现状令人担忧。《中国农村统计年鉴》数据显示，2011—2020年，农村住户购置设备工具器具投资趋于降低，从1572元降低至1327元。对比2015年CHFS数据和2021年CHFS-SCAU数据发现，农户农业机械投资从4604.80元降低至3031.92元。根据2021年CHFS-SCAU数据对比发现，转入户在自家承包地和转入农地上所进行投资存在差异，转入农地上挖沟、打井、修水渠、修机耕路、土地平整以及修建温室大棚、养殖场地、厂房、仓库等方面的投资均值为536.86元；在自家承包地上进行诸项投资的均值为11708.18元，约为转入农地上投资的22倍。可见，现代化农业生产所需的中长期投资不足问题是非常突出的。流转农地上投资不足问题的背后，可能隐含着土地经营权的制度缺陷。 4.农户与土地之间的松弛关系：退出承包权的强烈意愿。小规模、细碎化的自然禀赋和投资的不足，限制了农业经营绩效的提高。从事农业，对农民特别是小农来说，已经不具有经济的合理性。这致使农民普遍缺乏从事农业的内在意愿和内生动力。且不论弃耕或进城落户者，即便依然从事农业的，也有相当比例的农户有较强的退出意愿。根据CHFS-SCAU(2021—2022年)数据的分析表明，在从事农业生产的家庭之中，愿意在一定条件下退出土地承包权的比例达到45.24%;在家庭成员主要工作为“务农”或家庭农业收入占家庭总数入比例超过50%的样本农户中，愿意退出承包权的比例仍分别高达44.66%和45.15%。农民退出承包权的强烈意愿，反映了“紧张论”在准确刻画新型人地关系现状方面的局限性。 四、“二轮延包”政策的指向、理念与思路(一)“二轮延包”的政策指向对问题的精准辨识，是明确政策指向的基础。学者们通常将土地延包的政策意图理解为给农民吃“定心丸”。家庭联产承包责任制的实施和第一轮延包的政策，主要是应对计划经济体制的产权管制带来的激励不足和预期不稳定问题。然而，“二轮延包”的制度环境已有巨大变化。土地确权的完成、土地征收制度的重大改革、集体经营性建设用地“同地同价”“同地同权”的改革、国家对稳定承包关系、延长承包期限和“不得调地”的反复强调以及《农村土地承包法》对土地调整的严格限定，都极大程度增强了农户对土地产权的安全感知。大部分农民对承包经营权，早已经吃下了“定心丸”。“二轮延包”的政策，只需要再次强调和延续既定原则便可。土地承包期限再次延长30年的重大决策，必然有新的考虑。这是由新时代人地关系的新特征所决定的。针对不断松弛而非紧张的人地关系，提高土地的配置效率和使用效率，便是“二轮延包”政策的主要指向。其实，就此问题，在2022年中央农村工作会议中对“二轮延包”工作就已经作出明确指示，“有条件的地方可在农民自愿前提下，探索开展农田集中连片整理，解决细碎化问题，发展适度规模经营”(2)。 规模化经营并非一朝一夕可以实现。大国小农的基本国情，使得家庭(小农)在相当长的时期内是数量占优的主体。国家不但要对家庭经营保持历史耐心，也要以极大的定力等待规模化经营的到来。后一点有特别意义。家庭联产承包责任制的实施，曾极大程度激发了农户的积极性，促进农民收入的提高和粮食的增产。随着时间推移，小规模和细碎化的问题逐渐凸显出来。因为“统”的不足，家庭联产承包责任制也饱受诟病甚至诘难。这是对国家大政方针的误解。在市场经济条件下，“统”不能仰赖于政府的强制，而是需要市场发育的内在需求。要发挥好“统”功能并实现规模化经营，绝非一蹴而就。土地流转市场的发育、新型经营主体与服务主体的成长，都是一个长期的孕育过程。提高集体的治理能力，通过其完善的管理服务和生产性服务，并以市场方式把普通农户与社会化大生产联结起来，也是一个长期的过程。对此，决策者有非常理智的认知。土地承包权再次延长30年的政策用意，就在于此，即保持定力，促进土地流转市场的发展和新型农业经营主体的壮大；在政府指导下，以市场化方式实现“统分结合”,通过规模化和集中连片，提高土地的配置效率和利用效率。 (二)“二轮延包”政策宜秉承的理念：效率优先、兼顾公平中国的农地制度，一直是公平与效率权衡的产物(姚洋，2000)。社会主义国家应该将“公平”理念置于重要位置。但这并不意味着，在任何情境下，“公平”都应该是绝对优先的价值趋向。随着土地制度目标的变化，公平与效率的杠杆倾斜的方向应该有差异。学者讨论“公平”时，需注意几个问题：第一，“公平”很重要，但其权重需要择机而调整；第二，“公平”与否，是由农民自己去感觉并尊重其行为背后所体现的理论逻辑，而不是由学者根据其价值观进行臆测或出于某种个人目的而强加于人。关键是要回应农户的主要关切。“一轮延包”的“30年不变”把效率原则置于公平之后(朱冬亮，2001)。考虑到一轮延包期间土地是绝大多数农户的基本生活保障，土地制度的实践把公平原则置于首要位置。这显然是正确的。但随着情境的变化尤其是人地关系的转变，“二轮延包”必须重新思考政策目标的转换。事实上，习惯性地坚守“公平优先”观，是值得商榷的。 其一，社会风险的担忧，被夸大了。人们在土地制度问题上主张“公平优先”,主要是担心农户因没有土地而失业，导致贫困甚至影响社会稳定。此观点，如果置于农民以农为业、以农为生的情景下，是正确的。然而，农业经营性收入占比较低，不少农户放弃土地、大量农户有退出意愿和大量土地撂荒的事实表明，土地已经不再是大部分农民赖以生存的命根子了。 第二，一些人主张农民从事农业，源于隐含的道义强迫。对于土地撂荒及其对粮食安全的隐患，不少人表示担忧。然而，在新的发展阶段，已经不可能像计划经济时期通过价格剪刀差和城乡分割的体制性约束，将粮食安全建立在农民的超经济强制之上。农民是否从事农业，应该是自愿的职业选择。如果真的关注公平和关心农民的疾苦，就必须摒弃道义绑架和经济强制，将农民从土地之上解放出来。完善社会保障、实现城乡公共服务的一体化，才是化解社会风险并维护社会稳定的根本之计。 第三，无地少地农民对承包权的诉求并非单一土地经营的“权益保护”。无地农民群体主要包括一轮延包后的新出生人口、自愿放弃承包地、承包地因违法被收回、黑户、空挂、自然灾害、外嫁女或入赘男等。其中，真正需要关注的也是数量最大的群体，当属新生人口。这部分人的主体是二代农民工。考虑到农业的高成本和低收益(甚至是负收益),大部分二代农民工缺乏从事农业的意愿和能力(易卓，2023)。他们中的大多数在年轻时都没有务农，也不可能在年老后以农谋生。他们的希望是融入城市，而不是退到农村。绝大部分的二代农民工对土地并无有效需求。当然，如果能够分配土地，他们会来者不拒。这并非因为对土地的情感，也并非养老和生计所需。而是因为，土地的获取不仅无需代价，甚至还可以获取种粮补贴等种种收益。 第四，农民自身意识的变化。国家连续一致的政策，增加了农户对稳定承包关系的认识。随着农民由道义小农向理性小农的转变，越来越多的人自觉意识到，产权稳定对于增加投资、提高农地使用效率的重要性(耿鹏鹏等，2021)。从反面看，他们也越来越意识到频繁的土地调整对土地滥用和地力破坏的影响。在公平与效率的天平中，农民对效率的偏爱程度是逐渐提升的(朱冬亮，2001)。对那些在农地进行了较多投资的农业经营者来说，这一特征应该会表现得更为明显。 基于上述认识，“效率优先、兼顾公平”宜为基本理念。应该强调，人地矛盾的主要方面不是农户想种地而无地可种，而是不愿意种地或被迫种地。农民的主要关切不是生存，而是发展。农业发展面临的主要问题不是产量不够，而是效益太差。公平分配土地的社会意义依然存在，但重要性今非昔比。如何提高农地的配置效率和利用效率，而不是土地的平均分配，才是“二轮延包”政策的主要意旨。一些大样本调查也发现，绝大多数农户支持土地承包关系的稳定(汪险生等，2023);确实有农户支持土地调整但其数量是逐渐减少的(张浩，2021)。以此之故，“二轮延包”的施政理念，宜从“公平”转变为“效率”导向(刘锐，2022)。 (三)“二轮延包”政策的主要思路1.统筹考虑“二轮延包”的利益主体。“二轮延包”的客体是承包地。将政策重点聚焦于承包方甚至是无地少地农户的观点，是偏颇的。延包政策至少涉及到三个核心的利益主体：集体、承包方和农地转入方。应该承认，有关“二轮延包”政策的讨论，对土地经营权保障的重视程度是不够的(韩宁等，2023)。就法律地位而言，土地经营权与承包经营权是相同的。土地经营权转让后，矛盾的主要方面是转入方和转出方的目的统一性；收益分配的矛盾是次要且可以协调的。此外，作为村民自治组织、土地所有者即“农民集体”的代表和政府的基层代理人，村集体的利益诉求也需要充分考虑。 2.推进土地经营权制度的改革。长期以来，人们对产权的理解，集中于狭义的产权即法律上排他性的占有。在供小于求的经济环境下，这一理解是正确的。然而，在供过于求的宏观经济环境中，与已有价值的生产相比，发现和实现潜在价值或许更为重要。这对产权权能带来的影响是：占有的重要性下降，使用、收益(包括处分)等权能的重要性上升。通过市场交易，实现资源的有效配置促进经济增长，比法律意义的占有更为重要。这是张五常(2002)“所有权不重要”观点的主要依据。随着市场经济的发展，所有权与使用权的分离成为实践常态。在社会化大生产的条件下，物权也就更多地表现为他物权。无论是大陆法系国家的民法，还是英美法系国家的财产法，物权观点已经从物的“所有”为中心转变为物的“利用”为中心。在中国，土地产权也宜由曾经的重所有权归属向重产权利用的方向转变。农地撂荒的普遍性和规模主体蓬勃发展等诸多的迹象表明，中国农地产权的演变规律已经步入新阶段。借鉴国有土地使用权出让方法，放活农地流转市场(刘锐，2022),推进以使用权(经营权)为核心的土地制度改革(罗必良，2019),显得尤其重要。包括农户在内的农业经营者，通过农地流转而不是调整承包权而获得土地的用益物权，并以此开展农业生产经营，变得越来越重要。这也是承包地“三权分置”改革的意图所在(韩长赋，2019)。 3.以多元方式，因应部分农民“公平”诉求。无地少地的农民需要的并不是土地，而是对收入或利益的诉求。与其关注土地的平均分配，不如关注如何提高农地的配置效率和利用效率，把蛋糕做大，进而把蛋糕分好。要在土地领域促进公平，需要在“地内”“地外”“村外”做文章。“地内”的方法，是指通过土地流转让农民有地可种或使农户有机会通过土地要素的合作、信托和流转等而纳入到现代农业体系(冒佩华等，2015)。“地外”的方法，是指发挥集体的统筹功能，为农户提供公益性岗位和集体收益的分配。“村外”的方法是指从农民的自我保障变为真实意义的社会保障，将农民纳入城乡统一的社会保障体系并享受基本均等的公共服务。 4.尊重农户的职业选择权利。粮食安全是国家农业政策目标的底线，也关乎个人福祉。但是，保障粮食安全并非农户的天然义务，更不能以牺牲农民利益为代价。在城乡融合发展和奔向共同富裕的新时代，不能以超经济强制和道德绑架的手段将农民固定在土地上。农民是否愿意种地，是否愿意从事农业，应该基于个人的理性选择。粮食安全的内驱力，来源于农业经营者能够获得平均的社会回报。这种回报，又主要源于通过配置效率的改善，通过规模化经营、现代要素的投入、培育新业态、新模式和绿色生产，使经营农业变得有利可图。因此，国家粮食安全的维护，不能像过去那样简单地将希望寄托于传统农民或传统小农，而必须在尊重农民自主择业的前提下，不断深化承包地所有权、承包权、经营权分置改革，培育新型农业经营主体，发展多种形式的农业适度规模经营，从而在效率改善中强化粮食安全。 五、“二轮延包”政策的主要菜单(一)实施“二轮延包”的政策前提：兼与土地“调整观”的商榷“二轮延包”政策涉及到的一个基本问题即是否要先进行土地调整。有学者主张，“二轮延包”政策应在原有承包地基础上直接延长承包期而无需土地调整(刘守英等，2017)。亦有学者认为，鉴于承包地对于缺地、无地少地农户生存的重要性，为避免社会风险，“二轮延包”时应先行开展土地调整(刘宗志等，2024)。当然，更多的主张是“大稳定、小调整”。但必须认识到，农地调整的社会基础已经在不断式微。 原因主要是三点：一是无地可分，二是可分之地无用，三是即便分到了土地农户也不去耕种。事实上，经过全面的农地确权工作，大部分村集体并没有可以调整或可供分配的三类地(3)。即使进行调整，多地农户退出的土地也通常是那些已经撂荒或位置偏远、地力较差的贫瘠之地。农户分到了这些土地，也因为拓荒成本太高而不会去耕种。关于第三点，有必要更多阐述。很多的普通小农缺乏种地的强烈意愿和内在动力。他们要求调整的目的可能并非耕种，而是出于农地利益的诉求(刘锐，2022)。考虑到无地少地农户的主体，这种猜想是有道理的。如果因“二轮延包”而获得土地，大多数人是一轮延包后的新生人口。根据历年全国平均总人口、户籍城镇化率和人口出生率进行推算，2000—2020 年全国农村新出生人口约为 2.26 亿，约占农村人口的 32.75%(刘灵辉，2022)。与老一代农民比较，大多数新生人口缺乏从事农业的经历，而且主要依靠非农就业(创业)谋生。 一个重要的事实尤为值得关注。一般来说，人的行为往往受其过去经历及其记忆的影响，制度偏好也同样如此。研究表明(罗必良等，2021),经历过1959—1961年大饥荒的农民普遍认同并坚持家庭承包制。但随着农外收入水平的不断增加并能够替代依附于土地保障所表达的“生存伦理”,大饥荒经历对农民家庭承包制制度偏好的影响程度会相对降低。除了农民依然重视具有物权性质的“承包权”之外，土地的“所有权”与“经营权”已经不再成为农民的基本诉求。由此可以进一步推测，经历过“三年”困难时期的农民，目前已60岁有余，如果再经过“二轮延包”,这个群体基本上将会消失。所以，“二轮延包”所表达的历史耐心，既是对传统农民意愿的尊重，也是对制度稳定性的坚守。可以认为，土地的“调整观”既不符合主流的社会基础，也不符合深化“三权分置”改革的制度信念。 问题是，如何理解“大量农户”对土地调整政策有“旺盛需求”这一判断呢?关键的原因是，调整土地对农民来说无需付出代价，但总能带来如领取农业补贴等收益。即使可分之地无用和有地也不去耕种，无地少地的农户对土地调整之政策自然是拥护的。第二个原因是，农户希望调整土地的真实动机，不是种地(即看重土地的生产功能)而是对土地征收之补偿款的预期。这可能是那些较高教育水平和较多物质资产的农户竟然也有调整土地诉求的主要原因(李尚蒲等，2015)。第三个原因是农村政治、经济精英的寻租动机。考虑到村干部寻租是既有土地调整现象的重要原因(罗必良等，2019),借“二轮延包”之机而调整土地的意愿，可能是其寻租动机的隐晦表达。第四个原因是隐秘的即平均主义小农心态。剔除寻租、获取农业补贴和征地补偿等不当动机的“无效需求”后，为以农谋生而要求土地调整的“有效需求”,无疑将大大减少。 关于农地调整的主张，可能将问题或矛盾夸大了。认为没有满足土地需要便可能带来较大社会风险的诸如此类的观点，即使不是危言耸听，也有点言过其实。基本的原因是：将土地作为基本的保障手段，既无必要、也不可行。土地所谓的社会保障功能，其实是农民自我保障。此乃经济发展水平较低和社会保障体系不完善所导致的异象。在城乡融合发展的新时代，应该实现真正意义的“社会”保障即由政府来提供。退一步看，一亩三分的少量土地难以承担社会保障的重任。这是小农经营的高成本、高风险和低收益(甚至亏损)所决定的。可以说，农户直接将种植粮食的费用用于购买粮食，其经济合理性要高于亲自种地。即使流转出去，也难以指望微薄的租金收入去满足生计和医疗等基本开销。一些农民特别是老年农民之所以不计成本的种地，与其说是养老保障还不如说是对土地的情感依赖以及维持因长期务农而形成的生活与生产习惯。 此外，社会风险被夸大了。有人认为“二轮承包到期后农地调整的确压力很大”(郑志浩等，2017),从而主张应乘“二轮延包”之际调整土地(李玲玲等，2020),并将解决好承包地调整问题视为落实第二轮土地承包到期后再延长三十年工作的“关键”(胡凌啸等，2023),可能是捡了芝麻丢掉西瓜。这是否意味着就可以无视低收入者或无地少地农户的土地调整意愿呢?当然不是。对于这种意愿，理智的因应之策有两个。首先是继续坚持稳定承包关系，并对阻碍土地流转和规模化经营的平均主义心态进行“翻转或化解”(黄家亮等，2018)。其次，重视和合理回应低收入或无地少地农户土地调整意愿背后所隐含的利益诉求。农地调整在本质上是产权界定，利益调整则与产权实施关联。由农地经营权盘活尤其集体经济发展应该成为满足农民合理利益诉求的工具性手段。 (二)“二轮延包”政策的基本构件在解决温饱问题和顺利实现小康社会之后，农民正迈向共同富裕的康庄大道。在新时代，中国社会的主要矛盾已经转变为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。发展不充分不平衡，主要体现在农村地区。应该按照农业必须强、农村必须美、农民必须富的总体要求，根据人地关系的新特征和土地制度改革的意旨，“二轮延包”的政策架构宜由如下要件组成。 1.承包经营合同的自动续期。《意见》明确强调，“第二轮土地承包到期后应坚持延包原则，不得将承包地打乱重分，确保绝大多数农户原有承包地继续保持稳定”。在2022年中央农村工作会议中对“二轮延包”工作明确指示“确保大多数农户原有承包权保持稳定、顺利延包”(4)。根据《民法典》第三百三十二条和《农村土地承包法》第二十一条规定即“耕地承包期届满后再延长三十年”,大部分农户只需要到行政主管部门，更新承包合同的有效期等信息，换取新证即可。承包地面积、四至和相关人员等有变化的，一并更新。自动续期即直接顺延的政策，意味着“生不增、死不减”原则的坚持，意味着稳定承包关系之大政方针的贯彻。这既是强化农户的土地产权，建设中国特色土地制度的总体要求，也因应了人地关系的新特征，主动顺应产权发展的一般规律。 2.推进农地承包权退出。根据从易到难的原则，按照对农地的依赖程度之高低，依次引导那些已经脱离农业的群体，有序退出承包权。第一类群体是消亡户和五保户。消亡户是指全家死亡的情形(5)。五保户由于已经享受国家的养老、医疗等社会保障，土地保障已经没有必要。第二类群体是举家搬迁到城镇与进城落户的家庭。这部分群体也是目前承包期退出试点改革的目标群体。特别是，对那些农村老宅已经废弃的进城农户来说，农地也失去经济和社会的重要性。第三类群体是已经在中心乡镇购房的个体工商户等。第二、三类农户的共同特点是有稳定的非农收入，其生计、养老等对土地的依赖程度较低。事实上，上述三类群体的土地利用状况要么是撂荒，要么是流转。倘若农地处于撂荒状态，可退还给集体以另作他用。不过，也需禁止相关部门及个人，借“二轮延包”之机，以推广规模经营为名而强行收回承包地。 3.禁止“打乱重分”以强化稳定。对于情况特殊的个别农户，可以按照相关法律规定和法定程序(6),进行“小调整”。在锚定具体的对象时，要排除已自愿退出承包地或承包地被依法收回的群体。对于下列三类群体，可分配一定土地，即因征收而失去土地且尚未纳入城镇居民养老保障的农民(7);因自然灾害而被毁坏或因修建公共基础设施而使得土地被侵占的农户；一轮承包和一轮延包中没有被分配土地，且没有稳定非农收入来源的农户。土地调整的方式有两种：集体发包、退出承包地的农户通过协商而转让给本村农户。对于进城落户和举家搬迁等农户的土地，经由集体统筹和双方协商，可以转让给本村农户。没有土地可供分配时，按照“不为所有，但为所用”原则，以农地流转方式，满足符合条件之农户的需求。也要通过“地外”“农外”“村外”等多种方法，因应农户“调地”主张背后所隐藏的利益诉求。 4.保护土地经营权人的合法利益，坚持稳定农地流转关系。农地转入方的利益保护，是“二轮延包”政策要重点考虑的。具体来说有两类情形：一是一些土地流转的合同，超过一轮延包的最后期限；二是土地转入者对土地进行了相关投资。这些投资包括果树等经济作物；鱼塘、水渠、机耕路等对土地的改良和改造等投资以及农业生产设施和配套建筑等。对于上述两种情况，需要防止部分农户乘“二轮延包”之际，借口收回承包地而违背流转契约并提前收回土地，从而造成土地经营权人利益受损。应该按照如下原则进行处理：如果土地流转的合同期限超过二轮承包的期限，无论承包权在“二轮延包”时是否调整，流转合同依然有效。如果土地被调整，那么转入方与新的承包方应重新签约，更新当事人(甲方)的姓名，但合同的核心条款(期限、租金、投资规划等)不能变动。 5.进一步发展农地流转市场。落实好农业农村部发布的《农村土地经营权流转管理办法》等相关文件，重点从以下几个方面促进农地流转市场的高质量发展：引导当事人签订长期的书面契约；鼓励当事人特别是农地转入者，就农地流转合同到行政主管部门进行登记；按照法定程序，引导和规范工商资本转入农地经营权，鼓励社会资本以技术、管理、资金等改造传统农业，以新业态、新模式改造、提升传统农业；鼓励地方政府出台配套政策，建立健全农地产权市场，逐渐形成市场化的农地流转价格形成机制；引导双方树立契约精神，完善土地流转纠纷的解决机制；稳定新型农业经营主体进行农业投资特别是长期投资的预期。针对农地细碎化与插花状经营格局，促进沟、渠、坎、电网等传统农业基础设施及信息、融合和创新等各类基础设施建设，实现地块之间的“互联互通”,减少农地流转的交易成本。 6.完善“三权分置”制度。应该推进集体所有权、承包经营权和土地经营权的权利义务体系的构建。“二轮延包”的政策设计，不能承袭旧规，而是探索制度创新，完善“三权分置”制度。其一，积极探索集体所有权的有效实现形式。完善集体治理体系和强化集体治理能力，为农业经营者提供管理性服务和生产性服务。加强集体公共性处分权能，根据多规合一要求，统筹实现山水林田湖草沙一体化的开发利用，统一规划机耕路、水渠、设施农业用地；配合国家开展高标准农田建设和国土整治工作，促进农地的集中连片。其二，扩充土地经营权。从性质看，应该明确土地经营权的用益物权性质。从内容看，需明确土地经营权人的地役权、地上权及农地投资所有权。其三，经营权与承包权分开后，可借鉴永佃权制度，形成“一田三主”的经营权制度：所有权归集体，田底权归承包方，田面权归经营者。由此赋予并保护转入方拥有农地投资的完整权能。权能扩充也意味着义务延伸，即优先解决承包方的就业问题；土地增值特别是农业盈利，要实现与承包方与集体的共享；将集体、承包方纳入治理体系，使其参与利益分配、用工、投资等重要领域的决策，从而达成激励相容。 参考文献：略作者：罗必良，米运生 华南农业大学农业农村政策与改革创新实验室 基金： 国家社会科学基金重大项目“乡村振兴与深化农村土地制度改革研究”(编号：19ZDA115) 来源：《农业经济问题》期刊