作者：洪名勇 陈绍宥
摘要:农民集体作为一个中介组织，在我国一系列土地产权制度改革中发挥了不可替代的作用。在新一轮土地延包工作中，深入探究农民集体基于市场、国家与社会三种不同资源配置手段的功能，分别选择调利顺延、调地均分和调利不调地三种不同土地延包方式的作用机制具有十分重要的意义。调利顺延的市场式分配方式通过维持资产的专用性、增加交易的确定性和减少交易的频繁性来降低土地延包的交易成本，提升资源配置效率，但是也带来了一系列公平问题以及市场机制失灵导致利益补偿存在虚置的风险；立足制度性公平正义原则的调地均分的国家式土地延包方式，让农户享有农地最基本保障性功能的同时，阻碍了农地经营权流转的有效放活，不利于农地经营的可持续性发展；在D村的土地延包试点中，形成了一种以协调利益分配而非改变土地承包人为主要内容的社会资源分配模式，其一方面考虑了少数特殊农户的需求，确保在集体经济组织中每个成员的权益得到公正对待；另一方面，保持了大部分农户的土地承包关系不变，同时增加农地经营权流转的灵活性，不仅有效促进土地延包工作的顺利进行，而且还巧妙地协调了效率和公平之间的平衡。
一、引言效率与公平是人类经济社会发展需要直面的一个永恒话题。建设社会主义现代化强国，必须妥善处理好效率与公平的关系。中国是具有小农传统的农业大国，数千年盛衰兴亡变迁循环的周期规律表明，小农兴则国家昌，小农衰则国家亡，正是千千万万小农筑起国家繁荣强大的基石。[1]农村土地作为小农的第二生命，在经济社会发展中，不仅发挥经济职能，同时还涵盖了社会保障、提供就业机会、确保粮食供应等社会特性，农民集体土地同时具备经济和社会两大功能。因此，注重土地经济价值的专家倾向于强调在分配农村土地资源时，市场机制需要有效运行以充分发挥其效率。而那些关注土地社会价值的研究者则强调政府应在农村土地管理中发挥作用，确保土地资源的公平分配。[2]诚然，效率与公平并非此消彼长的关系，两者相互依存、相互区别、不可偏废。兼顾我国农村土地制度改革的“公平”与“效率”,是理论界与政策界一致追求的共同目标。[3]由于农村第二轮土地承包30年期限已相继到期，自党的十九大开始，国家顶层设计持续强调保持农村土地承包政策长久不变。同时，2020年至2024年中央一号文件分别提出，要推进新一轮土地延包整村、整县以及整省试点工作，且在新一轮土地延包试点工作中形成可供推广的示范性样本模式。
当前，第二轮土地承包到期后再延长30年，是否调地及其带来的公平和效率之争一直是政学两界关注的热点话题，但现有研究多聚焦于是否调地的延包方式，形成“调地”和“不调地”两种观点，前者认为，农地细碎化导致经营效率难以提高，试点村庄中绝大部分农户希望通过土地调整破解土地流转过程中因土地细碎化形成的高昂交易成本[4],二轮延包试点村组的延包方案都内含调地选项、调地方式因村而异，适度“小调整”是试点村组优先选择的延包方式[5];“不调地”观点认为，频繁的土地调整会影响农地长期投资、降低农地生产效率。同时，建议土地调整的基本原则是集体成员共享和按人平均分配[5],应从“筹地”“筹钱”“筹股”“筹业”“筹保”五个层面做好配套工作，保障“第二轮土地承包到期后再延长30年”政策顺利实施等。[3]
基于探源农村第二轮土地承包到期后再延长30年实施方案揭示，通常有以调利为代表的市场式效率优先论、调地为核心的国家式公平优先论两种不同的土地延包方式。由于从第一轮到第二轮的土地承包期限经过了整整45年的时间，农村集体经济组织的成员结构已经发生了巨大变化，如果再简单继续原有的制度规则，就不能很好地解决当下存在的问题。再延长30年是沿用第二轮的承包关系，不重新分地，还是再延长30年，按照农村人口的变化结构，合理调整承包关系重新分地?为科学解决这一问题，应慎重考虑土地政策的“公平”与“效率”问题。[3]因此，本文就农村第二轮土地承包到期后再延长30年调利为代表的市场式效率优先论与调地为核心的国家式公平优先论展开客观公正评价，以期增进对经济学资源配置效率优先与公平优先理论运用在土地延包工作中的深入理解。同时，如何在新一轮土地延包30年工作中实现效率与公平的有机统一尤为必要，这需要国家再创一个“公平”与“效率”兼顾的“新政策”。[3]因而本文借助对D村新一轮土地延包试点中调整利益而非土地面积的新模式的实地研究，归纳出如何在新一轮土地延包试点工作中有效结合效率与公平的社会式资源配置策略，以期为中国其他农村地区进行顺畅的土地延包工作提供宝贵的实践经验。
二、农村土地延包的资源分配：一个三种不同资源配置手段的分析框架人类社会的一切经济行为和政治行为都直接或间接地追求公平和效率这两大目标。随着分配体制改革的不断深化，中国的分配策略已经从最初的平均主义，经历了向效率优先转变同时考虑公平，到重视效率提升并促进公平的多次演变。目前，中国的发展战略也从“先让一部分人富裕起来”和“重视效率、兼顾公平”的理念，转变为追求“共同富裕”和实现“效率与公平的统一”。但是，资源是稀缺的，在有限的一块蛋糕上，实现资源的优化合理配置，迫切需要政府和市场机制作用的更好发挥，同时社会机制迅速崛起且影响力日臻扩大，成为继政府和市场外的第三只“温柔的手”纳入基础性制度安排之中(1),逐渐在资源配置中扮演着一个不可或缺的角色。[6]
(一)市场、国家和社会在资源配置中的功能三种不同的资源配置手段——市场、国家和社会在资源分配中会对公平和效率产生不同影响(见图1)。市场这只“无形的手”利用价格机制在配置资源时可以实现效率最大化，但过度注重效率会带来公平的损失，导致财富和资源向少数人集聚，极易造成社会群体的两极分化。不过，若过度强调公平，可能会陷入一种过于平均的困境，这会抑制市场经济的活力，从而对社会经济的良性发展产生不利影响。因此，效率与公平之间的关系可以理解为一种权衡：追求效率可能需要放弃一定程度的平等，而追求平等可能需要在某种程度上牺牲效率。
显然，只追求效率或者公平任一种极端的做法都不可取。同时，绝对公平和绝对效率在现实社会中也不可能存在。为此，应充分发挥社会机制主导的第三次分配对初次分配和再分配的有益补充作用[7],社会分配应当基于个体的自愿和自主原则，避免受到外部强制或干预；在这一过程中，市场和政府的作用更多是起到一个支持和促进的作用。[8]当前，学界对三次分配已经有了成熟的理论思考，清晰区分了三种不同的资源配置主体——市场、国家和社会。市场分配强调的是等价交换，交换的动力源于对稀缺资源的需求，市场机制会用一双“看不见的手”主导市场分配，价值交换是市场分配的本质。[6]国家分配是将资源从拥有相对丰裕资源的主体分配至拥有资源较少的主体的活动，前提是要把资源先过渡给政府，然后政府再用行政机制强力推行，国家分配的本质在于维护社会和谐稳定。[7]社会分配的体制是社会机构和个人通过参与慈善捐助和志愿服务等活动，自愿自觉地支持低收入人群，以此方式帮助他们提高收入水平。社会分配是克服第一次分配的弊端，弥补第二次分配不足的重要社会分配方式，使得我国基本经济分配制度发展得以发展和提升，在未来仍将长期发挥其辅助作用。[9]
图1农村土地延包的资源配置分析框架
(二)市场、国家和社会在农村土地延包中资源配置的作用机制农民集体作为一个中介组织，在我国一系列土地产权制度改革中发挥了不可替代的作用。同时，由于农民集体能够分别高效处置小农户与市场、政府以及社会之间的双重委托关系，因而农民集体可以将市场、国家和社会三种不同资源配置手段的功能有效运用在基层治理的大小事务之中。[10]于是，在新一轮土地延包工作中，深入探究农民集体基于市场、国家与社会三种不同资源配置手段的功能，分别选择调利顺延、调地均分和调利不调地三种不同土地延包方式的作用机制具有十分重要的意义。
市场、国家和社会三种不同资源配置手段的功能在农村土地延包中会对资源分配产生重要影响。具体来看：第一，古典经济理论认为，任何交易都会产生成本，交易的完成是交易前的信息搜寻、交易时的谈判以及交易后的执行等一个完整过程。因此，调利顺延相较多退少补的小调整抑或打乱重分的大调整，在交易过程中通过维持资产的专用性、增加交易的确定性和减少交易的频繁性来降低交易成本而成为市场式分配的首选。当然，也带来“死人有地可种，活人无地可耕”“入体制内农村精英有地可租，守土守村的农民无地可种”“外嫁女有地可望，嫁入媳无地可盼”等一系列公平问题。[11]同时，市场机制失灵造成极少数特殊农户利益补偿存在虚置的情形时有发生(2)。第二，家庭联产承包责任制实行的是“每户分配、人人享有份额”的方针，确保土地在集体经济成员间的公正分配。然而，在较长的第二轮土地承包期间，一方面由于生育、死亡、婚嫁等自然及社会因素，农民集体的人数不断变化；另一方面，农民集体行使土地权益往往需依靠村干部等代理人，而这些代理人的成员结构及其个人利益也在变动之中。[12]因此，为了确保农户地权的等同性，就衍生出了国家层面上通过土地再分配来调整的做法。这种以土地平等权利为特征的体系的存在，主要是因为土地不仅兼具生产性功能与财产性功能，更为重要的是土地对农户而言具备最基础的保障性功能。[13]不过，基于公平正义原则的国家式均地分配也带来一定的效率问题，例如，现实中普遍存在的是以传统农户为主体的小规模土地经营模式，这导致土地分割成小块、零散化；加之农民进城造成的“人地分离”现象，以及他们对土地的依赖度降低，进而普遍出现土地闲置的问题。[11]这些缺点严重妨碍了农地使用权流转的有效实施和激活。第三，得益于中国政府在脱贫攻坚和推进乡村振兴战略中所制定的一系列政策，鼓励社会力量参与乡村的发展，社会分配在中国的农村得到了积极的推进和发展。因此，农民集体能够通过合理配置诸如集体公益性岗位的优先就业机会和集体资产收益的分配等权利，来满足少数特殊家庭的需要，并确保在集体经济组织内部成员之间实现公平公正。同时，这也为大多数农户提供了土地承包期限延长的可能性，并进一步促进了农地经营权的自由流转，使土地的延续承包工作能够高效地进行。这样利用调利不调地土地延包社会式资源配置方式，既保证土地延包时资源分配的高效运转，又维持集体经济组织成员权利的相对公平公正。因此，调利不调地土地延包社会式资源配置方式不仅能达到共生共存的本质目的，而且也能实现资源配置效率与公平的相对有机统一。
三、调利顺延：市场式分配，效率优先调利顺延的市场式分配方式能降低土地延包的交易成本，提升资源配置效率。但是，固化农村土地产权，人地分配不公问题愈发凸显，带来一系列公平问题。同时，市场机制失灵导致利益补偿存在虚置的风险。
(一)调利顺延降低土地延包交易成本，但也带来利益补偿虚置的风险自科斯提出交易成本的概念之后，交易成本理论的内涵不断深化，交易成本的形成受到资产的专用程度、交易的不确定性以及交易的频率三个关键要素的影响，具体包括信息搜索成本、协商成本、签约成本、履约监督成本和可能出现的违约成本等。基于上述理论来探讨调利顺延市场式分配的土地延包方式如何降低交易成本。主要体现在：首先，资产专用性指一些资产由于其特殊性，适合于特定投资或使用目的，而不易转换到其他领域。如果强行转换它们的用途，可能会导致投资价值的大幅下降。通过延续现有的土地承包关系，农户能保持对土地的专用投资，这样不仅可以保有土地使用权，还能大幅降低重新谈判和执行合同的成本。其次，交易不确定性是指交易双方对未来情况的预测存在不确定性，这种不确定性会增加交易成本。在续签土地承包合同的过程中，由于双方都掌握着完整且对等的信息，这降低了交易的不确定性。最后，续签合同时涉及的交易频率较低，通常可能只需要进行一次大规模的谈判。这意味着与频繁谈判相比，需要支付的时间和谈判成本都会少很多。简而言之，通过延续土地承包合同，可以减少因资产专用性造成的潜在损失，降低由于交易不确定性增加的成本，并且由于交易频率降低，整体的谈判成本也会下降。
虽然市场通常能够有效地自我调节，但它并非完美无缺，市场失效有时会导致土地承包续期的市场分配机制出现对利益补偿的忽视。具体而言：首先，土地承包续期的过程中，需要保障大多数农户能在原承包地继续作业，市场需要维护他们的利益收入。作为受益方的农户绝对不会容忍任何破坏现有续期土地承包方式的行为。其次，农民集体中的少数特殊农户可能会在这一过程中被忽视，因为市场机制可能无视特定少数农户的权益，而且对这些农户的补偿承诺可能无法得到履行。最后，在中国中西部大部分农村区域，农民大多不会获得集体层面的高额收益。因此，那些已经获得一定收益的农民集体出于最大化利益的原则，更倾向于扩大和增强集体经济，而不是损害大多数成员的利益来支持那些极少数的农户。换句话说，市场在土地承包续期中有其局限性，它可能保护大多数人的利益，但同时也可能忽略少数农户的权益，特别是在利益补偿方面。
(二)调利顺延固化农村土地产权，带来一系列公平问题通常认为，稳定的农村土地产权激励农户的长期投资，而经常性农地调整造成了土地所有权的不确定性，这降低了农业的生产效率，并对国家的粮食安全构成威胁。事实上，已有研究证明：一是农村土地调整会增加粮食产量。通过对湖北省荆门市(自第一轮土地承包以来未进行过土地调整)与河南省汝南县(频繁进行土地调整)的比较研究发现，两地的单位面积粮食产量均有所提升，但是经常进行土地调整的汝南县的年平均单位面积粮食产量增长速度明显快于未进行土地调整的荆门市。[14]二是农村土地调整与农业生产效率降低并无直接关联。钟甫宁和纪月清对江苏省、黑龙江省与新疆维吾尔自治区784户农户进行问卷调查研究后认为，地权稳定性对农户农业投资以及土地经营效益并无直接显著性关联。[15]因此，折射出农村土地产权稳定性的另一面就是产权固化的危险。
进一步，自1984年农地首次确权固化以来，40年来人地分配不公的问题愈发凸显。相关研究表明，农村第二轮土地发包以来，人地不匹配人数累计约为2.09亿人，涉及耕地面积更是高达6.32亿亩。[16]同时，基于中国劳动力动态调查(CLDS)2014年、2016年的微观数据，利用衡量土地分配不均衡程度的农地不平等基尼系数测算的结果表明，农地分配的基尼系数由2013年的0.561上升至2015年的0.671,因此，中国的农用地分配不均衡问题相当严重，并且显示出持续恶化的趋势。[17]具体来看，通过调利顺延所揭示的一连串关于公正性的问题主要有：一是死人有地可种，活人无地可耕。一方面，2000—2020年，中国农村新增人口约为2.26亿，约占农村人口的32.75%[11],基于调利顺延的原则，在农民集体中，基于成员资格而理应获得的土地承包权对于新生儿来说无法实现，简言之，就是“一出生就无地”;另一方面，2000—2020年，中国农村死亡人口约为1.25亿[11],但是家庭承包是以户为单位的，只要农户组织依然存在，尽管农民个体生命已经结束，农民集体也不可以收回户内死亡人口的土地[18],从而导致“死人有地可种，活人无地可耕”在农村成为普遍现象。二是入体制内农村精英有地可租，守土守村的普通农民无地可种。农村大学生是农村走出去的精英群体，中国高校毕业生就业状况调查微观数据的有关研究指出，农村籍大学生进入国家机关等体制内单位的比例为10.14%[19];2020年国家机关等体制内单位的就业人员为5563万人，因此，能够大概推测出约有564万的农村籍大学生进入国家机关等体制内工作。农村籍大学生在享有完善的社会保障体系的同时，因为土地承包经营权的物权性质得到确认和价值增强，不会因为教育水平提高、户籍变更或是在体制内找到工作等因素而失去这些权利。他们依然拥有承包地，并且能够通过转让经营权来获得收益，这使他们在农民的观念中被看作是“虽不居于乡村的地主”。这样也会诱发那些收入微薄、社会保障不健全的无地少地农民的不满情绪，同时激化“穷者越穷，富者越富”的马太效应。[11]三是外嫁女有地可望，嫁入媳无地可盼。当农村女性外嫁时，她们的集体经济组织成员资格也随之转移到了夫家。根据当前的法律、法规和政策，直到夫家的集体经济组织为外嫁女分配土地承包权之前，她们仍保留在娘家所得的承包地。然而，这些留在娘家的承包地陷入了一种“看得见，拿不走，用不了”的尴尬状态。按照农村传统习俗，这些土地应由外嫁女的娘家其他成员来管理和耕作。对于嫁入媳而言，依靠夫家的集体经济组织成员身份获得承包地几乎是一个遥不可及的梦[11]。如果嫁入媳试图从自己的娘家主张争取自己的土地承包权，娘家通常会以“嫁出去的女儿，泼出去的水”为由，坚决拒绝。
四、调地均分：国家式分配，公平优先目前，土地仍是中国农民赖以生存的重要生产资料，集体经济组织成员所拥有的村属土地权利依然发挥着最基础的社会保障性功能。基于制度性公平正义的分配原则，农村第二轮土地承包到期后再延长30年施行调地均分的国家式资源配置方式，让农户享有农地最基本保障性功能的同时，阻碍了农地经营权的有效放活，不益于农地经营的可持续性发展。
(一)调地均分让农户享有公平的土地保障性功能农村土地不仅担负着为农户提供粮食收入、稳定预期等多种经济功能，而且承载着为农户提供食物、保障生存、满足就业、平抑风险等多种社会功能。农地均分的资源配置方式保证每个农民拥有一块土地来保障自身的基本生活，农地的保障性功能是农户最为重要且最为基础的保障功能。主要体现在：一是农地直接关系到农户的生计安全。对于依靠农业生产维持生活的家庭而言，农地是其基本的生产资料，是确保粮食自给自足的前提。通过种植粮食作物和经济作物，农户不仅能够满足家庭的基本食物需求，还可能产生剩余，这些剩余可以在市场上出售换取收入，用于购买生活中的其他必需品，从而提高生活质量。在收成丰富时，农地能支撑农户经济上更加自足，而在天气恶劣或市场不景气时，土地则是农户抵御风险和不确定性的重要保障。即使在面临自然灾害或经济困境时，拥有土地也意味着有继续生产和重建生活的基础。二是农地在社会保障方面发挥着不可替代的作用。中国农村地区的社会保障体系尚未健全完善，因而直接导致农户对农地的依赖远超出了生产粮食的直接功能。农地是农户退休后的保障，是他们应对疾病和其他意外事件的安全网，甚至是他们支付子女教育费用的手段。
(二)调地均分抑制农村土地经营权流转有效放活近年来，城镇化进程快速推进，农村劳动力离土甚至离村从事非农就业俨然成为一种不可逆转的新常态。农村年迈老人和妇女成为农村土地的实质耕种者，囿于先天劣势的人力资本禀赋以及生计方式的转变，土地的生产性功能逐渐弱化，农村土地大量弃耕或者抛荒的现象时有发生。对此，2018年新修订的《中华人民共和国农村土地承包法》第64条规定明确要求，“弃耕抛荒连续两年以上，发包方有权要求终止土地经营权流转合同”,严格监督和激励拥有恋土情结以及把农村土地作为最后保障的外出农村劳动力想方设法维持土地的正常生产经营。于是，把土地经营权以无偿或者有偿的方式进行流转成为一种必然趋势。为推动农村土地经营权有序流转，实施农村土地确权颁证政策，开展农村土地“三权分置”产权制度改革，不仅增强了农村土地产权的稳定性和安全性，降低交易双方的信息不对称性和不确定性，而且推动了农村土地经营权得以有效放活。但是，一切的前提是要保持农村承包地的长久稳定经营。为此，2018年新修订的《中华人民共和国农村土地承包法》第38条规定在阐释农村土地经营权流转时明确强调，“流转期限不得超过承包期的剩余期限”。虽农地流转是一种趋势，但调地均分会在很大程度上抑制农村土地经营权流转有效放活。具体体现在：一是强化了土地的分散性。土地均分导致农地碎片化，每个农户手中的土地块小而分散，这对于实现规模化经营构成了障碍。规模化经营的好处在于可以采用更为先进的机械化作业，提高土地的生产效率和经济效益。由于土地被均等分配，单个农户很难聚集足够的土地来引入这些高效的农业技术和管理方法，严重限制了土地流转市场的发展。二是增加了农村土地市场的不确定性。因为农户知道他们手中的土地可能在下一次调地时被重新划分，这样的不确定性会降低他们将土地流转给他人的意愿，尤其是在长期租赁或转让方面。如果土地经营权可能在不久的将来被重新调整，那么接收流转土地的农户或企业也将面对同样的风险。这种风险会导致他们犹豫不决，不愿意投入资金和努力进行土地改善，进一步影响土地流转的积极性和土地的有效利用。
五、调利不调地：社会式分配，效率与公平相对有机统一调利顺延的市场式土地延包方式以效率优先为目标，带来了一系列公平问题；调地均分的国家式土地延包方式解决了公平问题，却造成了农地经营权不可以高效流转的效率问题。然而，D村土地延包试点中形成的调利不调地社会式资源配置方式，既兼顾到公平，又实现了高效运转，促使新一轮土地延包试点做到效率与公平的相对有机统一。在进行土地延包试点的过程中，D村采纳了以利益调配为主，而非土地调配为中心的社会资源配置方式。这一方面利用了社会参与扶贫和乡村振兴战略所提供的制度优势，使得农民集体能够通过优先安排集体公益性职位和集体资产收益的分配来满足少数特殊家庭的需求；另一方面，通过为大多数农户延续土地承包制度，并鼓励农地经营权的自由流转，农民集体实现了效率与公平之间的相对有机统一(见图2)。根据入户调研数据统计显示，截至2020年12月31日，D村425户农户中共有421户农户已签订第二轮土地承包到期后再延长30年土地顺延承包合同，合同签订率约为99.06%(3)。同时，村集体通过利益补偿方式调节了4户特殊农户的利益需求。本文采用案例研究的方法来详细分析D村在新一轮土地延包试点项目中所采取的以利益调整而非土地重新分配为核心的社会资源配置机制。
图2新一轮土地延包调利不调地社会式分配的分析框架
(一)调利：落实利益补偿，实现公平一是D村的村集体通过优先提供集体公益性岗位的就业机会，确保了那些无地或少地的农户的权益得到保障。首先，农民集体需要评估和确定无地或少地且具备劳动能力农户的具体名单，确保帮扶对象的准确性。不过，这一过程要公平、公正、透明，以获得社区成员的广泛认可。其次，农民集体应根据社区的实际需要和可用资源，开发或指定一定数量的集体公益性岗位，并确保这些岗位优先考虑无地或少地农户。再次，应尽可能地顾及受援农户的技能水平和工作能力，对于需要特定技能的职位，可以提供相应的培训课程，以帮助他们适应岗位需求、提升工作技能。同时，就业条件、工资待遇、工作时长等都应明确规定，确保农户能够通过劳动获得公平的报酬。为保障这一政策的长期有效性，农民集体还应建立一个适宜的监督管理机制，定期对农户的就业情况进行评估，及时解决可能出现的问题，并根据经济社会发展的变化及时调整和完善相关政策。最后，农民集体还可以探索与外部企业合作，为无地或少地农户创造更多的就业机会。通过政策指导和市场运作的结合，不仅可以改善农户的经济状况，还能促进农村劳动力资源的有效配置，进而加速农村经济的转型升级与社会的全面进步。二是D村的村集体通过分配集体资产的收益，向没有或拥有很少土地的农户提供经济补偿，以此来确保他们的相关权利得到维护。首先，D村村集体详细调查和了解无地或少地且无劳动能力农户的具体情况，包括他们的生活状况、收入来源、家庭成员情况等，确保帮扶措施精准高效。农民集体可以依据这些农户的实际需求，制定合理的集体资产收益分配方案。其次，农民集体可以通过多种途径增加集体经济收入，如发展集体经济项目、合理利用集体土地资源、发展乡村旅游等，增加集体资产的总收益。将一部分集体收益专项用于支持无地或少地且无劳动能力农户，如定期分配生活补助、提供医疗救助、改善居住条件等，以解决他们的实际困难。此外，农民集体还应建立一套公正透明的资产收益分配机制，确保资金的合理使用和分配的公平性。可以设立专门的监督管理小组，负责监督资金的分配和使用情况，确保资助到达真正需要帮助的农户手中。最后，农民集体还可以探索与政府部门、社会组织、慈善机构等多方合作，共同为这些特殊群体提供更加全面和持续的帮扶。通过这样的合作，既可以扩大帮扶资源，又能提高帮扶效果，从而更好地保障这些农户的基本生活和福祉。
(二)不调地：顺延承包，放活农地经营权，效率实现一是精准顺延土地承包。首先，农民集体需要对当前的土地承包关系进行全面审查，确保土地承包资料的准确性和完整性。其次，根据法律法规和政策指导，精准顺延土地承包权，保障农民土地权益的稳定性和连续性。二是激活农地经营权流转。顺延承包权的同时，农民集体应积极推动农地经营权的合理流转。这可以通过建立完善的土地流转市场、鼓励多种形式的适度规模经营(如家庭农场、农民合作社、农业企业等)来实现。为此，集体可以提供必要的政策引导和服务支持，如流转信息咨询、法律服务、技术指导等，降低流转双方的信息不对称问题，促进农地经营权的有效流转，提升土地资源的使用效率。三是引导土地流转转向高效产业。农民集体在促进土地流转的同时，应积极引导土地经营权流转向效益较高的产业和模式。四是加强农业基础设施建设。有效的土地流转和经营权放活还需要强大的基础设施支撑。农民集体应加大对农业基础设施的投入，比如，改善灌溉设施、提升农田水利条件、加强农业科技支持设施建设等。良好的基础设施不仅能提升土地的生产潜力，还能吸引更多优质的经营主体参与土地经营，进一步提高土地资源的使用效率。五是建立健全监管和服务体系。这包括加强对土地流转市场的监管，确保流转活动的合法性、规范性；提供全面的服务支持，帮助农户和经营主体解决土地流转和经营过程中的技术、法律、财务等问题。
六、结论与讨论本文利用农民集体这个中间组织，在农村第二轮土地承包到期后再延长30年工作中，系统深入探究了农民集体基于市场、国家与社会三种不同资源配置手段的功能，分别选择调利顺延、调地均分和调利不调地三种不同土地延包方式的作用机制。研究结果表明：第一，调利顺延的市场式分配方式通过维持资产的专用性、增加交易的确定性和减少交易的频繁性来降低土地延包的交易成本，提升资源配置效率。但是，固化农村土地产权，人地分配不公问题愈发凸显，带来一系列公平问题，同时，市场机制失灵也会导致利益补偿存在虚置的风险。第二，立足制度性公平正义原则的调地均分的国家式土地延包方式，让农户享有农地最基本保障性功能的同时，也阻碍农地经营权流转的有效放活，不利于农地经营的可持续性发展。第三，D村在其土地延包试点项目中采纳了一个以调整收益而非重新分配土地为核心的社会资源配置策略。这种做法既考虑到了少数有特殊需求的农户利益，确保了其在集体经济组织中成员之间的权益得到公平公正的对待；同时，对大多数农户维持了原土地承包关系的延续，并进一步激活了农地经营权的流转自由度，促进了土地延包工作的高效进行，从而实现效率与公平的有机统一。综合看，调地与调利分别具有各自优势与不足，但两者并非不可调和，而是可统筹兼顾，在农地“二轮延包”中，既要充分保障农户土地权益，又要提升农地经营效率，尤其是要满足无地少地农户的合理合法诉求。[20]在当前中央设定的土地承包关系“长久不变”制度框架和承包地禁止“大调整”、严格控制“小调整”的政策格局下，因农户对土地的重视归根到底是对收益的关注，因此应按照集体成员共享原则，优先考虑以调整收益为主而非重新分配土地的延包策略。
研究新一轮30年土地承包续期的效率与公平问题，不仅拓展了经济学在中国土地产权体系中资源配置效率与公平理论的应用范围，还将基层治理焦点转移到与农民关系最为紧密的农民集体上。此外，为中国各农村地区的土地承包续期工作提供了一个既考虑公平又追求效率的新模式。不过，现有研究还存在一些不足。首先，虽然详细分析了农民集体如何根据市场、国家和社会三种不同的资源配置机制来选择不同的土地承包方式，这种分析对理解各种承包方式的作用至关重要，但它没有解决市场、国家和社会在土地资源分配中的优先顺序问题，这需要进一步深入探讨。其次，D村在土地承包试点中采用的一个更注重调整收益分配而非土地分配的社会化资源配置模式是否适合中国其他农村地区，这是一个值得探讨的问题。
参考文献：略
基金: 国家社会科学基金一般项目“空间距离、关系强度与农地流转契约履约机制研究”(72163003)
作者简介:洪名勇，贵州大学经济学院教授，博士生导师，主要研究方向：土地制度与贫困治理;陈绍宥，贵州大学经济学院博士研究生，贵州省社会科学院区域经济研究所副研究员，主要研究方向：土地制度与贫困治理。
来源：《贵州社会科学》期刊
