作者：王霞，陈洁，张斌，何安华
摘要：统筹新型城镇化和乡村全面振兴，是重塑新型城乡关系、推进中国式现代化、缩小城乡发展差距的必由之路。本研究系统分析了统筹新型城镇化和乡村全面振兴的理论逻辑，指出了当前面临的现实挑战，并提出新时代新征程统筹新型城镇化和乡村全面振兴的实现路径。研究表明，当前我国推进城乡融合的制度框架已初步构建，城镇基础设施和公共服务加快向农村延伸覆盖，但统筹新型城镇化和乡村全面振兴的工作机制与监督体系缺乏，城乡产业融合发展不足，城乡要素双向流动体制机制障碍尚未彻底消除。统筹新型城镇化和乡村全面振兴，应率先在县域破除城乡二元结构，实现同城同域同权。关键是围绕“破”“融”“下”“统”四个方面深入推进相关工作，加快破除妨碍农业转移人口市民化、城乡土地要素市场化、农村产权交易规范化的制度壁垒，促进城乡产业发展、居民生活、生态治理相融合，推动城市人才、资金、科技等要素下乡，有效统筹政府、市场、社会等多方力量，逐步实现城乡共同繁荣发展。
党的十八大以来，我国城乡融合发展取得了显著成效。户籍迁移政策已全面放开，城乡基本公共服务均等化深入推进，城乡基础设施一体化水平持续提升[1]，农民生产生活条件大为改善。然而，城乡发展不平衡、不充分的问题依然突出，农业转移人口市民化任务艰巨[2-3]，城乡发展差距较大[4]，县域内城乡产业融合不够紧密[5-6]，城乡要素双向流动机制尚不完善[7]。2023年中央经济工作会议提出“统筹新型城镇化和乡村全面振兴”，这是继2019年党中央提出“协调推进”后，首次提出“统筹”的重大决策部署，彰显了推动城乡融合发展的坚定决心和信心。
近年来，已有文献对如何推进新型城镇化和乡村全面振兴进行了深入探讨，重点关注了统筹新型城镇化和乡村全面振兴的科学内涵、内在机理、问题挑战及主攻方向，形成了诸多研究成果。在科学内涵方面，统筹这两大战略是实现城乡融合共富的根本途径[8]；新型城镇化和乡村振兴是城乡融合发展的“一体两翼”，构成和谐共生、互利共赢的有机整体[9]。在内在机理方面，推动以县城为载体的新型城镇化，需要妥善处理县城与乡村、县城与大城市这两对关系，加快实现劳动力、土地等要素在城乡间的优化配置，形成城乡融合发展新格局[10]。作为县域人口和经济活动的集聚中心，县城能够充分发挥集聚效应和规模经济，显著降低提供基础设施和公共服务的成本[11]。在问题挑战方面，已有研究指出，中国独特的城乡二元土地制度既是结构转型和经济增长的推动力量，也是导致城乡关系失衡的重要原因[12]。城乡劳动力流动通过生产率效应、资源配置效应和知识溢出效应，促进了居民增收[13]。农村人口向城市转移，不仅为城镇发展提供了劳动力支持，也有助于提升农业生产率，推动农业发展方式的转型升级[14]。农业转移人口市民化的难点在于缺乏稳定的住房，痛点在于农民工随迁子女能否享有在迁入地参加中考和高考的权利[15]。新时代的城市化不应局限于农业剩余劳动力转移，而应进一步解决城市更新、功能升级和再造的问题[16]。在主攻方向上，有学者认为，统筹新型城镇化与乡村振兴应着力于规划实施、资源配置、产业发展、城乡建设及社会治理等方面[8]，统筹解决农业转移人口市民化与人才入乡返乡、城镇扩张与耕地保护、资金需求与投入不足、城乡居民增收与差距扩大等问题[9]。乡村振兴战略背景下，城乡融合发展的关键在于强化政府与市场的作用，增强城乡融合发展的组织保障，同时发挥县域主阵地作用，确保城乡融合发展的要素流通顺畅[17]。
总体来看，学界已对推进新型城镇化和乡村振兴两大领域展开了大量研究，尤其是关于城乡关系及其互动的讨论积累了丰富成果。然而，在新的时代背景下，如何把握统筹新型城镇化与乡村全面振兴的新理念和新内涵?未来统筹两大战略面临哪些新挑战?如何具体实现“统筹”?这些问题仍需深入研究。基于此，本文将从全局视角探讨统筹新型城镇化和乡村全面振兴的理论逻辑，分析当前面临的现实挑战，并提出新时代统筹两大战略的总体思路、重点任务和实现路径。
1 统筹新型城镇化和乡村全面振兴的理论逻辑1.1 统筹新型城镇化和乡村全面振兴的理论基础马克思主义认为，城市和乡村是一个有机联系的整体，城乡关系的发展有其自身固有的客观规律。马克思和恩格斯指出，城乡关系经历了分离与对立的阶段后，最终必将走向融合，这是一种历史必然。在恩格斯看来，城乡对立的消失是共产主义联合体得以实现的必要条件。近现代西方国家的经济社会快速发展，也孕育出一系列经典的涉及城乡关系的经济学理论。刘易斯的城乡二元经济结构理论主张以城市为中心配置资源，强调劳动力从农村向城市转移，通过城市辐射带动乡村发展。与此相反，托达罗的二元经济结构模型则强调乡村经济自身的发展，主张通过大力发展农业和乡村经济，推动更多农村劳动力在当地就业，以实现城乡经济的均衡发展。历代中国共产党人科学运用马克思主义的工农城乡关系理论，逐步形成了对城乡关系的系统探索。毛泽东同志提出“工农业并举”的发展思想，认为“城乡必须兼顾，使工人和农民、工业和农业紧密联系”。邓小平同志则提出“工农业相互支援”的思想，强调“工业支援农业，促进农业现代化，是工业的重要任务”。江泽民同志提出“统筹城乡发展”的理论，逐步形成了“以工补农、以工建农、以工带农”的发展机制。胡锦涛同志作出了“两个趋向”的重要论断，为我国逐步形成“工业反哺农业、城市支持农村”的战略思路奠定了基础。党的十八大以来，党中央推进“以人为核心”的新型城镇化，并首次将“城乡融合发展”写入党的重要文献。这些理论成果揭示了城乡关系的发展规律，指明了城乡关系中的关键问题。
与以往关于城乡关系的定位相比，新型城镇化和乡村全面振兴战略基于新型工农城乡关系，体现了新时代工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的特征和要求。新型城镇化明确了“以人为核心”的指导思想，强调大中小城市、小城镇与新型农村社区协调发展、互促共进。乡村全面振兴则以人民为中心，目标是全面实现农业强、农村美、农民富，推动乡村经济、社会、文化、生态、人才和组织的全面发展。坚持以人民为中心的发展理念，新型城镇化与乡村全面振兴是全面建设社会主义现代化国家不可分割的重要组成部分，二者相互支撑、相互促进，既有各自的发展特色与功能侧重，又是共生共建、共荣共享的有机整体。
1.2 统筹新型城镇化和乡村全面振兴的现实逻辑1.2.1 统筹新型城镇化和乡村全面振兴是重塑新型城乡关系的内在要求能否处理好城乡关系，直接关系到社会主义现代化建设的全局。在谈到城乡关系时曾提出“两个客观规律”：即在现代化进程中，“城的比重上升，乡的比重下降”，以及“城乡将长期共生并存”。这“两个客观规律”是对城乡关系理论的重大创新，为新时期处理好城乡关系提供了根本遵循。“城的比重上升、乡的比重下降”并不意味着城市和非农产业完全取代农村和农业。对于中国这样一个超大规模的国家，农业和农村始终在经济、政治、文化、社会和生态等多个方面发挥着重要作用。没有乡村的全面振兴，就不可能实现新型城镇化的成功。党的十八大以来，党中央始终坚持农业农村优先发展政策。站在打赢脱贫攻坚战、全面建成小康社会的历史新起点上，要求从全局和战略高度来审视和处理工农关系、城乡关系。统筹新型城镇化和乡村全面振兴的关键在于以县域为载体，处理好工农城乡关系。新型城镇化有助于促进农业适度规模经营、推动农村剩余劳动力转移、实现农民持续增收。同时，要推动新型城镇化的高质量发展，需充分发挥乡村在消费市场和要素市场中的重要作用。而这两大战略的关键交汇点在县域。只有加强统筹协调，促进县域城乡融合发展，增强城乡经济联系，畅通城乡经济循环，才能有效处理和布局新型城乡关系。
1.2.2 统筹新型城镇化和乡村全面振兴是推进中国式现代化的必由之路中国是一个拥有14亿多人口的大国，人口众多且地区资源禀赋差异明显，中国式现代化是全体人民共同参与的事业。新型城镇化建设强调以人的城镇化为核心，而乡村全面振兴的根本目标是增进民生福祉。坚持以人民为中心的发展理念，是中国式现代化的应有之义。在推进这一进程中，绝不能出现“一边是繁荣的城市，一边是凋敝的农村”。当前，中国式现代化的最大短板在农村。相比快速推进的工业化和城镇化，农业和农村发展仍然滞后，城乡发展不平衡、不充分依旧是制约经济社会发展的突出矛盾[18]。面对城乡发展不平衡、农村发展不充分的现实，统筹新型城镇化和乡村全面振兴的关键在于将工业和农业、城镇和乡村作为有机整体，统筹谋划、系统部署两大战略的目标、重点和任务。通过新型城镇化为引擎、乡村全面振兴为支撑，形成战略合力，是全面推进和实现中国式现代化的内在要求。唯有通过城乡互促、协调发展，才能实现城乡功能互补、合理分工和深度融合。
1.2.3 统筹新型城镇化和乡村全面振兴是缩小城乡发展差距的关键举措在过去40多年中，中国城乡居民收入差距居高不下，基本公共服务差距依然明显[4]。从国际经验来看，一些国家在城镇化进程中，农业和农村发展滞后，导致城乡矛盾和冲突加剧。在2020年中央农村工作会议上指出，“农民在城里没有彻底扎根之前，不要急着断了他们在农村的后路，让农民在城乡间可进可退。这就是中国城镇化道路的特色，也是我们应对风险挑战的回旋余地和特殊优势”。当前正值我国跨越“中等收入陷阱”的关键时期，农村地区发展空间和潜力巨大，几亿农民同步迈向现代化，将释放出巨大的创造力和消费潜力。要真正跨越中等收入陷阱，必须在收入分配、民生建设和公共服务等领域取得重大突破，尤其是在农民就业和收入结构方面[19]。因此，中国的城镇化发展必须与工业化和乡村振兴紧密结合。如今，我国已经全面消除绝对贫困，进入了扎实推动共同富裕的历史新阶段，任务依然艰巨繁重[9]。着眼于解决地区差距、城乡差距和收入分配差距，统筹新型城镇化和乡村全面振兴需要打破城乡二元结构的制度障碍，推动城乡产业融合、公共服务和基础设施的共建共享，以及城乡生态共融。通过提升区域联动发展的要素集聚能力，拓展城乡居民的就业创业空间和增收渠道，让城乡居民平等共享经济社会发展的成果，从而推动城乡融合和共同富裕取得显著成效。
2 统筹新型城镇化和乡村全面振兴的现实进展2.1 推进城乡融合的制度框架初步构建党的十九大提出要“建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系”。2019年，中共中央、国务院对推进城乡融合发展进行了顶层设计，明确提出以统筹实施乡村振兴战略和新型城镇化战略为抓手，并制定了建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的时间表和路线图。随后，经国务院批准，由国家发展和改革委员会牵头建立了部际联席会议制度，每年审议并发布年度新型城镇化和城乡融合发展的重点任务清单。同时，国家还组织开展了11个国家城乡融合发展试验区建设，发挥了示范引领作用。2020年，《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》发布，提出推进土地和资本要素的市场化配置，促进劳动力要素合理、有序流动，加快技术和数据要素市场的培育与发展。2022年，在城乡融合发展规划层面取得了显著成效，《全国国土空间规划纲要(2021—2035年)》正式发布，“三区三线”的划定工作全面展开，市级和县级规划、区域流域规划、村庄规划的编制工作也加速进行。全国统一、权责清晰、科学高效的国土空间规划体系加速形成，为城乡融合发展奠定了坚实的制度基础。此外，国务院印发的《“十四五”推进农业农村现代化规划》和国家发展改革委发布的《“十四五”新型城镇化实施方案》对“十四五”时期的乡村振兴和新型城镇化工作进行了系统部署。同年，《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》将县城划分为大城市周边县城、专业功能县城、农产品主产区县城、重点生态功能县城、人口流失县城五大类，明确了各类县城的发展方向和定位。2024年，《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》详细部署了新一轮农业转移人口市民化、城镇化水平提升、现代化都市圈建设、城市更新等任务。经过持续努力，我国在推进城乡融合发展的思路、目标、空间载体及任务举措上越发明确，制度安排也日益健全。
2.2 城镇基础设施和公共服务加快向农村延伸覆盖党的十八大以来，我国聚焦全面建成小康社会，不断加大对农业农村的支持力度，全面打赢脱贫攻坚战，切实补齐农业农村发展的短板，城乡基础设施一体化水平显著提升。水、电、路、通信等基础设施的覆盖面和连通度持续扩大，具备条件的乡镇和建制村已全部实现硬化路通行和客车通达。农村自来水普及率达到90%，卫生厕所普及率超过73%，互联网普及率达到66.5%，农村居民的生活条件显著改善。同时，城乡一体的基本公共服务供给体系正在加快构建。县域义务教育的基本均衡发展已经全面实现，乡村两级医疗机构和人员的“空白点”基本被消除，覆盖全体城乡居民的基本养老保险和医疗保险制度基本建立。到2023年底，基本医疗保险参保覆盖率稳定在95%以上，基本养老保险参保人数达10.66亿，城乡基本公共服务均等化水平稳步提升。
2.3 城乡产业融合稳步推进近年来，我国大力推动乡村产业振兴，积极引导城镇资源和要素下乡，加快农村一二三产业的融合发展。城乡产业融合发展平台建设步伐加快。截至2023年底，已累计创建国家级优势特色产业集群180个、国家农村产业融合发展示范园300个、国家现代农业产业园300个、农业产业强镇1 509个。农业产业链不断延伸，农产品加工转化率从2012年的64%提高到72%。同时，农村电商、乡村旅游、研学康养等新兴业态与模式不断涌现。例如，四川省成都市温江区通过全域布局大健康产业，依托国际化视野规划健康产业功能区，建设成都医学城和温江农高园两大产业功能区，推动医学、医药、医疗器械“三医融合”，并大力发展养生和养老产业，打造健康产业高地，构建了“三医两养一高地”的城乡产业融合发展新格局，显著提升了区域发展活力。
2.4 城乡要素平等交换的制约逐步破除实现城乡融合的关键在于建立城乡要素平等交换机制，促进土地、资金、人才等要素在城乡之间合理配置。随着以人为核心的新型城镇化战略的推进，城乡二元户籍制度的限制逐渐被打破，城市落户门槛大幅降低。目前，户口迁移政策已全面放宽，大部分超大特大城市实行的积分落户政策中，社会保险缴纳年限和居住年限已成为主要参考指标。自乡村振兴战略实施以来，党和政府在人才引进、公共服务和资金投入等方面优先保障农业农村发展，财政支农力度不断加大，土地出让收益用于农业农村的比例稳步提升。目前，农村土地制度改革稳步推进，农村承包地确权登记颁证基本完成，已颁发承包经营权证书超过2亿本。根据国家统计局数据，2023年国家财政用于农林水事务的支出总额达到2.4万亿元，较2012年的1.2万亿元翻了一倍，年均增长7.9%，增速比同期财政一般公共服务支出高出2.1个百分点。农业农村部的数据显示，2012至2022年间，返乡入乡创业人员累计达到1 220万人，创业创新呈现良好发展态势。此外，根据第53次《中国互联网络发展状况统计报告》，截至2023年底，我国农村网民规模达3.26亿人，城乡数字鸿沟加速弥合。
3 统筹新型城镇化和乡村全面振兴的现实挑战3.1 统筹新型城镇化和乡村振兴战略的工作机制与监督体系缺乏统筹新型城镇化与乡村全面振兴几乎涉及政府的所有部门。其中，推进新型城镇化的工作由国家发展改革委牵头，实施乡村振兴战略则由农业农村部主导。在这两大战略分设、各自由不同部门负责的背景下，统筹推进的工作机制显得较为薄弱，规划和实施过程的衔接不足。特别是在市县层面，各地往往按照中央的任务分工独立推进，导致战略目标和政策措施的协同配合性相对较低。从各地实践来看，目前地方政府在城乡融合发展试点工作中，往往侧重于项目建设，以样板工程为主，缺乏有效的评价监督体系。此外，系统性和制度性的城乡融合发展体系以及农业支持系统尚未建立。一方面，地方政府在制度设计和政策制定上受到上级政府的制约，必须在全国统一的制度框架内结合地方实际进行探索，创新空间和自由度受到限制；另一方面，现有的地方政府财力也难以支持整体性发展计划的实施所需的资源。
3.2 农业转移人口市民化任务依然艰巨首先，超大特大城市的落户难度依然较大。我国的农业转移人口基数庞大，目前市民化程度明显偏低。截至2023年底，我国常住人口城镇化率达到66.16%，而户籍人口城镇化率仅为48.3%，两者相差17.86个百分点，涉及约2.52亿人。其中大多数为农村流动人口，庞大的农业转移人口基数无疑增加了巨额的市民化公共成本支出。户籍制度与城市福利制度相互依存，户籍门槛与福利差距成为农业转移人口进城落户的主要壁垒。在农民市民化的过程中，稳定住房和随迁子女教育成为难点[15]。
其次，中小城市“人地钱”挂钩等配套机制不完善，导致进城农户的落户意愿不强。农业转移人口的进城落户规模与城镇建设用地、财政资金等要素的匹配度不足，建设用地和配套资金缺乏精准挂钩和约束监管机制。多数省份尚未按照国家要求制定农业转移人口市民化的奖励配套政策。例如，在“人钱”挂钩方面，一些省份下达的农业转移人口市民化奖励资金主要来自中央财政，省级配套资金相对较少，容易导致要素错配和发展失衡。同时，农业转移人口的农村权益保障机制不完善，许多农民担心户口离开村集体后会失去土地承包权、宅基地使用权及集体收益分配权等相关权益，从而在一定程度上影响其在城镇的落户积极性。
最后，部分城市的基本公共服务供给质量不高。据国务院发展研究中心测算，2020年每位进城农民工市民化所需的公共投入超过10万元。一些城市由于财力所限，未能对农业转移人口的基本公共服务提供足够保障，尤其在教育、就业和住房保障等重要民生领域，资源不足、覆盖不均、质量不高，无法满足农业转移人口进城后的生活和发展需求。例如，在就业服务方面，全国农民工中接受过技能培训的仅占约1/3，职业技能培训的覆盖率和质量均较低。
3.3 城乡发展差距仍然较大首先，城乡居民相对收入差距虽有所缩小，但绝对收入差距却在扩大。我国城乡居民人均可支配收入比从2012年的2.88缩小至2023年的2.39，虽然相对差距有所减小，但比例仍然较高。同时，绝对差距从2020年的26 703元进一步扩大至2023年的30 130元。城乡居民之间和农村内部的收入差距扩大导致了全国居民收入不均程度扩大[20]。其次，城乡基础设施和公共服务条件差距显著。目前，我国农业农村的生产性基础设施仍较为落后，城市地区交通四通八达，公共服务配套完善，但农村许多地区的通村组道路尚未硬化，快递物流无法及时进入村庄。在水、电、路、网等基础设施建设方面，农村地区远远滞后于城市[21]。长期以来，农村居民在就近入学和就医方面面临困难，城乡之间享受的基本公共服务水平和质量存在明显不均等问题[22]。根据《2023年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》，城乡居民基本养老保险月人均支出仅200多元，而城镇职工基本养老保险的月人均支出为3 600元，仅占其5.5%。
3.4 城乡产业融合发展不足一方面，城乡产业结构失衡。城市主要发展制造业和服务业，而乡村则以传统的种养殖业为主，城市、县城、乡镇和村庄的产业分布梯度不明显，城乡产业之间缺乏有效支撑，农村三产融合发展不足。在推动乡村产业发展的过程中，农业科技研发、数字经济和金融服务的赋能不足，限制了我国农业产业的增值空间。2021年，我国农产品加工业产值与农业总产值之比为2.5∶1，远低于发达国家的水平[23]。另一方面，城乡产业融合要素保障不足。我国发展不平衡不充分问题的根源在于长期以来实施的城乡不平衡发展的方针和政策[24]。在粮食和重要农产品生产方面的财政投入有限，乡村产业投资效益偏低，农村产权抵押融资功能缺乏，导致城乡融合产业发展的融资贷款难题突出。各地往往将土地指标优先用于城市工业项目，造成乡村产业建设用地指标缺口较大。此外，农村电商、规划设计运营等融合型产业的关键人才严重不足，乡村人才面临“育不出、引不来、留不住、用不好”的困境。
3.5 城乡要素双向流动体制机制障碍尚未彻底消除当前，城乡要素双向流动仍不畅通，城乡一体的土地要素市场尚未建立，城乡建设用地严重不足与农村闲置建设用地盘活困难并存。城乡资金的单向流动问题未能有效扭转，农村产权流动性不足，导致抵押担保权能缺失。中国的城乡二元土地制度造成城市国有土地低效利用，不仅限制了外来资本进入乡村的途径，也抑制了宅基地使用权的价值实现[12]。农村土地和房屋的转让、抵押受到更多法律和政策的限制，导致农村闲置宅基地、农村经营性建设用地等资源未能转化为收入来源[21]。农村资金大量外流，城市对农村的资金支持力度不足，农业农村储蓄资金出现净流出[12]。《2021年度中国银行业发展报告》显示，我国县域的存贷比偏低，村镇银行、农村合作社和农商行的县域存贷比普遍在65%～70%，大型商业银行和股份制银行的县域存贷比甚至低于50%。农村资金的严重外流进一步加剧了农村金融服务的缺口。此外，当前乡村人才总量不足且结构失衡[25]，城市人才下乡服务和创业创新的支持保障不足，特别是对青年人才的入乡创业缺乏有效的服务配套和实践指导，而城乡基础设施和公共服务的差距也阻碍了农村吸引高素质人才。
4 统筹新型城镇化和乡村全面振兴的总体思路和重点任务基于推进中国式现代化的现实需求，深刻把握工农城乡关系的演变规律，统筹新型城镇化和乡村全面振兴，必须始终坚持以人为本的原则，明确目标导向和问题导向，把握重点任务。应坚持系统思维、分类施策、循序渐进，率先在县域内破除城乡二元结构，对城乡产业发展、基础设施建设和基本公共服务进行统一规划，使全体人民共同建设并公平享有城乡融合发展的成果。
4.1 总体思路在推进中国式现代化的过程中，统筹这两大战略应分为“三步走”：第一步，到2030年，农业农村发展基础将更加稳固，以人为核心的新型城镇化将加快推进，统筹实施两大战略的体制机制将更加完善。一方面，采取梯次分区推进策略，条件成熟的地区将率先基本实现农业农村现代化，脱贫地区将进一步巩固和拓展脱贫攻坚成果，实现与乡村振兴的有效衔接[26]。另一方面，以县城为载体的新型城镇化建设将加快推进，有条件的县域将率先实现同城同域同权。第二步，到2035年，乡村全面振兴将取得决定性进展，城乡基本公共服务将基本实现普惠共享，城乡融合发展体制机制将基本健全，城镇化将进入成熟期，城乡区域发展差距、城乡居民收入差距及城乡差别将显著缩小，农业农村现代化将基本实现。第三步，到2050年，乡村将全面振兴，城乡将实现全面融合发展，全体人民的共同富裕将基本实现，人民生活将更加幸福安康。
4.2 重点任务4.2.1 强化组织领导，健全新型城镇化和乡村全面振兴的统筹推进机制统筹新型城镇化和乡村全面振兴，不仅是某一区域或某一领域的城乡统筹，而是对新型城镇化与乡村振兴两大战略的全面统筹。首先，需要健全组织体系，明确各方主体的责任。在中央层面，应加强顶层制度设计，强化部门间的沟通协调，建立由国务院领导牵头、国家发展和改革委员会与农业农村部共同负责的联席会议制度，定期召开统筹新型城镇化与乡村全面振兴的工作会议。在地方层面，亟需加强新型城镇化规划与乡村振兴战略规划的整合，全面考虑城乡土地利用、产业发展、居民点建设、人居环境整治、生态保护、防灾减灾及历史文化传承，提升规划编制的科学性、系统性和可操作性，增强规划落实的执行力。
4.2.2 强化以城带乡，健全城乡要素双向流动体制机制党的二十届三中全会提出，必须统筹新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴，全面提高城乡规划、建设和治理的融合水平，促进城乡要素的平等交换与双向流动。打破农村资源向城市单向集聚的发展趋势，促进城乡要素的双向流动，是城乡经济良性循环的基本前提，也是深入挖掘乡村多元价值和农业多种功能的重要手段。要持续深化农村改革，加大财政、金融等对农业农村发展的支持力度，畅通城市人才下乡的渠道，强化对返乡和下乡创业创新的支持，加快构建城乡统一的土地要素市场，有效激活农业农村领域的资源要素，优化提升城乡资源配置效率，增强农业农村发展的活力。
4.2.3 发展壮大县域经济，率先实现县域内城乡融合发展县域是城乡融合的关键区域，是整个国民经济的基础，也是新型城镇化、乡村振兴和城乡融合发展的前沿阵地。作为我国经济发展和社会治理的基本单元，县域具备率先破除城乡二元结构的最佳条件和可能性。县城作为县域人口和经济活动的集聚中心，能够充分发挥集聚效应和规模经济，有效降低基础设施和公共服务的提供成本。立足县域实际，发展壮大县域经济，合理布局城乡产业分工，实现县乡村基础设施和公共服务的一体化布局。县域经济是统筹城乡的物质基础，需因地制宜地培育主导产业，抢抓产业转移和科技革命的战略机遇。大城市周边的县域应积极融入城市圈，农产品主产区的县要有效推进农业全产业链发展，专业特色县则需持续做大做强特色产业，努力培育一批农业强县、工业大县和旅游名县。
4.2.4 促进农民持续增收，加快推进城乡共同富裕增加农民收入是“三农”工作的中心任务，也是统筹新型城镇化和乡村全面振兴的一项重点任务。立足共同富裕的战略背景，要以拓宽增收渠道为根本，兼顾保障国家粮食安全为底线，全面激发农民持续增收的动能，持续健全农民种粮收益保障机制。加快工业化与城镇化以及城乡融合发展进程，持续不断地为未来农村劳动力在城镇和农村创造大量的非农就业机会[27]。大力推进农村一二三产业的融合发展，加快农业社会化服务的发展，推动小农户与现代农业的有机衔接，创新乡村产业联农带农的机制，大力推广各地探索的新型经营主体与农户之间的紧密型利益联结机制的典型模式和经验做法。因地制宜借助市场的力量发挥地区资源禀赋优势，实现现代农业、第二产业与生态旅游业的健康可持续发展[28]。持续缩小城乡基础设施和公共服务发展差距，改善农民的就业创业增收条件，构建城乡基础设施和公共服务一体化建设和管理机制，深入推进城乡道路客运一体化，重视数字技术在统筹城乡发展中的作用，借助数字技术逐渐消除城乡教育和医疗质量的差距。
4.2.5 统筹城乡基础设施和公共服务建设，构建共建共享新机制在统筹新型城镇化和乡村全面振兴的过程中，必须以城乡人口结构演进趋势为基点，协调推进城市更新与乡村建设两大行动，一体化推进城乡人居环境的改善、基础设施的更新改造和历史文化的保护传承。在城市更新行动中，要坚决守住城镇化建设的边界，提高土地资源利用效率，充分考虑农业转移人口的发展需求，全方位提升城市生活品质。实施乡村建设行动要充分考虑城镇化的发展趋势，在城乡空间和产业融合的背景下，整合城乡资源，促进城镇基础设施和公共服务向农村地区延伸和拓宽。在统筹城乡建设的过程中，要相互学习借鉴清单制、积分制等务实管用的社区治理方式，健全基础设施的管理和保护机制，逐步构建自下而上、各类主体广泛参与的共建共享机制。
5 统筹新型城镇化和乡村全面振兴的实现路径为实现中国式现代化的战略目标，聚焦持续缩小城乡发展差距，统筹新型城镇化和乡村全面振兴，应围绕“破”“融”“下”“统”四个方面精准发力(图1)。
5.1 “破”：加快破除制约城乡要素交换的制度障碍5.1.1 破除影响农业转移人口市民化的制度障碍深化户籍制度改革，健全农业转移人口市民化的成本分担机制，加快促进经济发展水平相近、城市规模接近的同等级城市之间的跨地区积分累计互认。逐步建立与常住人口挂钩的公共服务供给制度体系，落实对吸纳农业转移人口较多地区的建设用地保障。强化对农业转移人口在住房、就业、医疗、教育等方面的社会保障支持，引导在城镇稳定就业和生活的农业转移人口举家进城落户，实现同城同权、同城同待遇、同城同服务。
图1统筹新型城镇化和乡村全面振兴的实现路径Fig.1Practical path for coordinating new urbanization and comprehensive rural revitalization
5.1.2 破除阻碍城乡土地要素市场化配置的制度障碍落实第二轮土地承包到期后再延长30年的政策，完善农地流转市场，建立全国统一的农地流转信息平台，引导农村承包地经营权有序流转，鼓励农村土地适度规模经营，提高土地利用效率。创新农村闲置住房盘活机制，大力发展乡村民宿、庭院经济、康养服务等新产业新业态，鼓励城市人口通过下乡消费为乡村带来人气和产业发展活力。健全农村住房出租、入股、合作等盘活利用方式的服务支持体系。稳妥有序推进农村集体经营性建设用地入市改革，完善城乡建设用地增减挂钩复垦指标、土地整理复垦节余指标、补充耕地指标等跨区域市场化交易机制，构建城乡统一的建设用地市场。
5.1.3 破除制约农村产权流转交易规范化的制度障碍组织开展规范化建设试点，指导各地健全交易体系、完善交易规则、加强风险防控、强化监督管理。以构建全国统一大市场为方向，建立服务范围更广、服务功能更全、交易品种更多的产权交易市场体系。探索农村集体经营性建设用地使用权抵押融资的有效方式，借鉴重庆地票改革经验，扩大试点范围和拓展试点内容，协调城乡和区域间的用地指标需求[12]。深化农村宅基地“三权分置”改革，探索建立进城落户农民自愿有偿退出的办法，拓展资格权的实现方式和退出通道。
5.2 “融”：促进城乡产业、居民生活、生态治理融合5.2.1 推动城乡产业发展深度融合优化县域产业布局，有效应用现代化生物、信息、制造技术，推动农村一二三产业融合发展。支持资源禀赋不同的县域走新的“土特产”“农文旅”差异化发展道路，做大做强县域经济。创新农业大县支持方式，构建全产业链发展体系。完善种粮收益补偿机制。健全农产品价格形成机制，完善农村流通体系，强化农业品牌和农产品交易市场建设，促进优质优价。探索新时代农业产业化联农带农富农机制，支持农民合作社、农业产业化联合体、农村集体经济组织等在联结“小农户”和“大市场”方面发挥更大作用，发展乡村多元经济，促进农民增收致富。
5.2.2 推动城乡居民生活服务设施融合推进城镇公共基础设施向农村延伸，以县域为基本单元，推动市政供水供气供热管网向城郊乡村及规模较大乡镇延伸，建设以城带乡的污水垃圾收集处理系统，持续强化农村交通运输网络提档升级。在农村安全饮水保障、数字赋能乡村产业、农村人居环境等领域实施一批重点工程[29]。加快建立县乡村基本公共服务一体化管理机制，科学研判县城、乡镇、村庄的人口变动趋势，优化公共服务资源布局，发展城乡学校共同体、紧密型医疗共同体、养老综合体，建立“就业服务机构+就业驿站”多层次立体化城乡就业服务体系，构建标准统一、制度并轨的社会保障体系，提升城乡基本公共服务均等化水平。
5.2.3 推进城乡生态治理相融合优化城乡生态环境共建共治的顶层设计，加强乡村生态治理基础设施建设，推进城乡环卫一体化，逐步延伸城镇污水治理，促进城乡自然环境的融合。不断优化城乡生态环境监测网络，充分利用数据技术加强监测与研判，完善城乡生态治理的信息共享机制。加强农村环境基础设施建设的投入力度，特别是在农村污水集中处理、垃圾分类和粪污无害化处理等方面加大投入和监测力度，提高农业资源利用效率，推动实现农业绿色发展与改善城乡人居环境的双重目标。健全生态产品价值实现机制，借助城市在数智技术、绿色技术和绿色金融等方面的优势，挖掘和开发乡村生态资源的功能和价值。
5.3 “下”：推动城市各类人才、资金、科技等要素下乡5.3.1 打通人才返乡入乡就业创业通道探索开展农民资格认定，建立促进大学生、农民工、能人和企业家等高素质人才返乡下乡的平台和机制。通过岗编适度分离等多种方式，推进城市教科文卫体等工作人员定期服务乡村，鼓励城市退休人员支持乡村建设。强化“新村民”下乡兴业的权益保障。依托农村改革试验区和城乡融合发展示范区，探索完善人才下乡的实现机制，搭建人才供需平台，重点在待遇、职称评聘及“新村民”权益保障等方面进行创新，推动实现待遇留人、感情留人和事业留人的目标
5.3.2 引导财政、金融、社会等资金资本更多流向农业农村深化政策性金融机构改革，创新城乡发展建设资金支持方式。鼓励各地从金融机构选派业务骨干下沉乡村担任“金融村官”，有条件的地方探索金融机构与镇村建立“结对式”金融服务模式。支持围绕县域农业主导产业探索“金融链长制”服务模式。建立健全新型农业经营主体信用评价体系，探索保险保单、财政补贴的融资增信机制。引导社会资本积极参与农产品加工销售、农业生产服务、三产融合发展、乡村建设，规范土地租赁监督管理，推动社会力量更好服务乡村振兴。
5.3.3 完善农业科技服务和推广体系健全农业关键核心技术联合攻关机制，完善农业机械装备研发应用等科技服务和推广体系，发展农业新质生产力。以农业现代化技术需求为涉农技术创新市场导向，建立有利于涉农科研成果转化推广的利益分享机制。健全科技特派员制度，引导脱贫地区、民族地区等进一步规范特聘农技员管理，充分调动农业科研与推广、社会化服务、农业生产托管部门等力量，整合科研院所、农技推广机构以及社会化服务组织的技术骨干等农技服务力量，探索建立人才培育与激励机制，有效借助数字化技术赋能农技推广，建立农技服务台账管理制度，着力推动人才和科技下沉。
5.4 “统”：有效统筹政府、市场、社会等多方力量5.4.1 增强政府统筹协调能力建立由国务院领导牵头、国家发展和改革委员会与农业农村部共同负责的联席会议制度，定期召开统筹新型城镇化与乡村全面振兴工作会议。优化城乡空间布局，加快形成中心城市辐射都市圈、都市圈引领城市群、城市群带动区域高质量发展的空间格局，促进大中小城市和小城镇协调发展[29]。聚焦关键领域和重点任务，实施农业转移人口市民化、农民收入倍增、城乡产业联动、区域特色文化挖掘、数字赋能城乡融合等重大工程项目。分区域制定统筹推进重点任务，东部地区加快补齐农业农村发展短板，中西部地区加快推进以县城为载体的新型城镇化建设，东北地区加快推进具有增长极作用的城市群建设。开展都市圈和县域层面的试点示范，总结提炼典型经验，条件成熟时上升为全国性制度安排和政策设计。
5.4.2 更好发挥市场主体作用深化市场体制改革，利用信息技术手段打破城乡信息壁垒，构建统一开放、有序竞争的市场体系，有序放宽市场准入，完善非公有制企业进入特许经营领域的办法，鼓励社会资本参与城乡基础设施建设和公共服务提供。建立健全城乡要素流动的服务保障机制，激发乡村要素资源的活力，实现农村产业发展与市场的主动对接。建立全国性建设用地指标交易市场，协调城乡、区域之间的指标需求。完善吸引社会资本、金融资本参与集体建设用地开发利用的政策措施，探索集体建设用地使用权抵押融资的有效途径[12]。建立健全市场经济条件下的粮食等农产品价格形成机制，充分发挥信贷和保险等金融服务在农业生产中的支持作用[30]。
5.4.3 创新社会主体参与机制支持社会组织参与乡村产业发展、生态环境保护、文化传承挖掘等领域工作。优化社会组织发展环境，开展政府购买社会组织服务创新试点，完善第三方绩效评价管理体系，建立社会组织承接政府购买服务的激励约束机制。建立激励社会资本投资农业农村项目的机制，建立健全支持社会组织参与社会服务的多元投入机制，发挥正向激励作用。构建城乡生态多元主体的治理框架，强化监督约束机制，充分调动非政府组织、企业、公民等主体参与基础设施建设运营管护的积极性，提升决策的民主性与科学性。健全社会帮扶机制，鼓励开展城乡结对帮扶、产业协作等活动，促进城乡优势互补、共同发展。
6 结束语统筹新型城镇化和乡村全面振兴是党中央从全局高度出发，为推动城乡融合发展作出的重大战略部署。如何妥善处理工农关系和城乡关系，是社会主义现代化建设中的重大课题。面对城乡发展不平衡和农村发展不充分的现实情况，统筹新型城镇化和乡村全面振兴的关键在于抓住县域这一载体，打破农村资源向城市单向集聚的发展趋势，消除制约城乡要素平等交换的制度壁垒，实现基础设施和公共服务的同城同域同权，抓住产业转移和科技革命的战略机遇，科学布局城乡产业分工。以新型城镇化为引擎，提升农业产业韧性，增进居民福祉；以乡村全面振兴为支撑，助推新型工业化和新型城镇化的高质量发展，推动城乡经济、社会、生态、文化等全方位融合。
参考文献：略
基金： 国家社会科学基金青年项目(20CJY033)~~
作者：王霞，陈洁，张斌，何安华 农业农村部农村经济研究中心
来源：《农业现代化研究》期刊
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