作者：安海燕 张家源 何金彪

摘要:随着第二轮土地承包陆续到期，“顺延+小调整”政策的实施显得尤为重要。本研究立足于历史、制度及现实背景，剖析了小调整与稳定的关系，并选取已开展二轮延包的XF、YL、QS和PY四个试点县(区)进行实践分析，探讨了小调整策略的选择。研究发现：1)小调整涉及调整对象的界定、调整方式的选择以及调整标准的确定三大核心议题；2)试点地区分别采用了“未承包地”调地模式、“进利不进地”分红模式、“混合调整”模式和“退地调地”模式。小调整的规模，按农户比例分别为6.67%、2.15%、2.27%和0.86%；按面积比例分别为3.24%、0.59%、0.14%和0.31%；3)小调整策略的选择受到村集体未承包地状况、村集体经济水平、确权基础和农户诉求的共同影响。因此，各地应重视小调整，结合村庄特点，灵活运用多种产权形式，设计适宜的小调整方案，并建立长效管理机制，以确保延包工作的稳定实施。

我国农村第二轮土地承包即将陆续到期，如何实施延包以保障我国长久稳定不变的农地制度具有重要的现实意义。2019年，中共中央、国务院发布《关于保持土地承包关系稳定并长久不变的意见》，明确提出“保持农村土地承包关系稳定并长久不变”，并指出“第二轮土地承包到期后再延长30年”(以下简称二轮延包)，继续提倡“增人不增地、减人不减地”等政策，推行“大稳定、小调整”的延包方式。由此，延包工作的核心问题便锁定为如何进行“小调整”，即“调谁的地”和“怎么调”的问题。国家政策从制度上提供了指导：小调整的条件是“承包地因自然灾害毁损等特殊情形”以及“群众普遍要求调地”。高弹性政策赋予地方政府自我裁量权，并在2020—2024年选定二轮延包试点，试点范围由村民小组(村)扩大到全省，期望通过试点探索不同的调整方案，为全国范围的延包提供多种路径参考。

适当的小调整具有合理性与必要性，有助于稳定我国农地制度[1]。一方面，村集体的小调整可以回应农户对土地公平分配的诉求，具有一定的社会功能[2]。在过去几十年中，我国实行的“增人不增地，减人不减地”政策导致了农地承包权不平等问题的持续扩大[3]。随着人口变动压力的增加，各地农民对土地调整的需求日益增长[4]。有研究表明，到2028年第二轮土地承包延期时，人地不匹配的人口数量将累计达到4.80亿[5]；同时，特殊群体如外嫁女、新增人口、征地农户、消亡户的不公平性诉求也需重视[6-8]。另一方面，小调整有助于提高农地利用效率[9]。通过村集体对农地资源的再分配，可解决土地细碎化问题，促进土地流转[10]，从而提高农业生产和资源配置效率。对此，学者们从理论与实践层面认可二轮延包的“大稳定、小调整”方案[5,11-12]。

地方政府在进行土地调整时，面临一系列制度和现实的约束。首先，调整所需的机动地数量不足。根据国家规定，村集体的机动地不得超过总面积的5%，这意味着大多数村集体没有足够的农地用于再分配[13]。其次，村集体在调整过程中需解决“收回谁的地，发包给谁”的难题，若处理不当，可能引发更大的不公平，影响土地承包关系的稳定性[14]。最后，在国家没有统一调整标准的情况下，如何按标准给农户调地以及“调多少”[15]显得尤为关键。学者们对二轮延包之际农村土地调整问题进行了大量的理论探讨，例如在村集体面临土地资源不足的情况下，可以采取“调利”而非“调地”的策略，包括分配集体资产收益[16-18]、优先提供社会保障[19]、提供公益性岗位或实施社会兜底保障等措施[20]。有学者关注小调整的实践做法，如Y省D村的“调利不调地”案例分析[18]和试点村组“确权确股不确地”“利用机动地调整”“以减地实现增地”的小调整对比研究[21]。然而，我国农村地域广阔，各地土地资源和社会发展环境差异显著，不同地区有不同需求。因此，在二轮延包之际，一方面需要总结更多试点经验、借鉴地方智慧；另一方面需要进一步解构调整标准、调整对象和调整方式，以提炼出更具普遍适用性的小调整逻辑，为全国二轮延包工作的推进提供更加深入的理论与实践指导。

1 农地调整的历史、政策与现实分析1.1 农地调整的历史演变

自改革开放以来，我国农地调整政策经历了从宽松到严格限制大调整的演变[22]。在农地初始分配阶段，国家对地方的调整持开放态度。1984年，中央一号文件《关于一九八四年农村工作的通知》提出“根据群众的调整需求，通过充分协商，由集体进行统一调整”。这一时期，国家并未对调地对象进行限制，形成了“三年一小调、五年一大调”的地方模式[17,23]。然而，频繁调整制约了农地规模经营，降低了农地生产效率。贵州湄潭地区在实践中逐渐形成了“增人不增地，减人不减地”的稳定方式，这一经验得到了中央的认可和推广，并最终纳入《中华人民共和国农村土地承包法》，实现了从经验到制度、再到法律的转变，标志着农地调整进入了国家制度限制的新阶段。

第二轮承包以来，虽然国家限制了农地调整，但仍为小规模调整留出了空间。1997年中共中央办公厅、国务院办公厅发布的《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》提出“大稳定、小调整”，指出“小调整仅限于人地矛盾突出的个别农户，不得进行普遍调整”。2003年《中华人民共和国农村土地承包法》的颁布进一步强调了土地承包关系的稳定性，原则上规定“承包期内发包方不得调整承包地”。然而，农地调整作为一种元习俗在地方长期存在[24]。丰雷等[25]基于2010年的农村土地抽样调查发现，有40.1%的村庄进行了调整；仇童伟和罗必良[26]统计的2014年CLDS数据库中显示，31.9%的农户进行过农地调整，并指出宗族势力的影响，宗族聚集区40.8%的农户发生过土地调整，而非宗族聚集区的比例为28.7%；郑淋议[27]统计显示，1997年至2017年间，全国土地调整的发生率高达43.1%。由此可见，农地小调整不仅是农村土地制度改革的伴随现象，而且作为乡村的一种基本习俗，其存在具有深远的历史根源。

1.2 二轮延包小调整的政策制度

2019年中共中央、国务院发布的《关于保持土地承包关系稳定并长久不变的意见》中详细规定了“顺延+小调整”的延包方式，指出“在特定情况下，如自然灾害导致土地毁损，群众普遍要求调整土地时”，可以依据“大稳定、小调整”的原则进行。具体操作需经过农民集体民主协商，并获得本集体经济组织成员的村民会议代表三分之二以上成员的同意，同时需报乡(镇)政府和县级政府农业等行政主管部门批准。2009年，国务院法制办公室对“特殊情形”进行了注解，明确包括自然灾害、土地征收用于乡村公共设施和公益建设但不愿农转非，以及人地矛盾突出等情况。

“小调整”根据方向可分为“退地”与“进地”的调整。关于“退地”群体，《中华人民共和国农村土地承包法(2018年修正)》第十五条明确规定，家庭承包的承包方必须是本集体经济组织的农户。2023年《农村土地承包合同管理办法》第十四条进一步规定，在承包方整户消亡的情况下，承包合同终止，发包方应依法调整收回承包地。至于“进地”群体，政策和法律并未明确指出具体的进地户，而是主观地指出无地户和有新增人口的少地户可以作为进地户，其他情况则需要村民会议三分之二的成员通过。最后，村集体预留的机动地提供了小调整的基础。根据现行《中华人民共和国农村土地承包法(2018年修正)》第二十九条的规定，集体经济组织依法预留的机动地、通过依法开垦等方式增加的土地以及发包方依法收回和承包方依法自愿交回的土地，都应当用于调整承包土地或者承包给新增人口。上述制度为地方政府提供了小调整的制度保障，也赋予了地方政府自主权和灵活性，使其可以根据各自地区的具体情况，设计并实施适宜的土地调整策略。

1.3 二轮延包小调整的现实需求

农村土地在中国的农业社会中扮演着多重重要角色，其功能不仅限于农业生产，还包括对农民生活和社会保障的多方面支持[28-29]。然而，长期实行的“增人不增地，减人不减地”政策限制了无地农户在承包期内调整土地的可能性，加剧了无地农户对土地调整的渴望[30]。有研究表明，在二轮承包期满时，有高达56.72%的农户希望进行土地调整[12]。农户期望借助此契机，获取土地资源，以满足农业生产和日常生活的需求[31]。

同时，农户对土地调整的意愿存在区域异质性。洪炜杰和罗必良[32]通过全国大规模入户调查发现，有41.09%的农户有土地调整意愿，其中河南、江西、宁夏、山西等地的农户调整意愿尤为突出。同样的结论也在课题组的调研中有所体现，如XF县、YL区、QS县、PY县的农户调地意愿分别为47.86%、54.40%、8.50%和38.01%。调地意愿受到资源禀赋、地区差异、农地价值、土地承包期限以及农民收入等多种因素的影响[33]。例如，在山区丘陵等土地较为分散的地区，农户重视土地的生产功能，希望通过小调整实现规模经营；而在城郊或经济较发达地区，土地财产属性被看重，农户土地调整的意愿相对较低[34]。以QS县为例，该地区农户的土地调整意愿最低，与农地价值和66.50%以上的土地高流转率有关。

此外，农户对于土地调整的诉求主要集中在公平性问题上。调研中，许多村民抱怨村里当前土地承包分配的不均，他们认为长期以来土地承包权的固定不变导致了土地占有的不平等，很多人家里五六口人却只有一个人的地，而有的人家里地多、随便种树甚至撂荒或卖给别人建房子。人地分配失衡引起相对的不公平，是农民最普遍的诉求，也是要求重新分地的最主要原因。

2 二轮延包试点的小调整实践

为确保延包政策与实际状况的有效衔接，国家持续推进延包的试点工作。现阶段，众多试点已实施不同的延包模式，并顺利完成了延包工作。小调整是延包模式的内含选项[21]，因此本研究将对试点区域的小调整方案进行分析。

2.1 案例选择与资料收集

课题组于2022—2024年对XF县、YL区、QS县、PY县的延包试点开展调研。案例选取基于三个依据：第一，典型代表性。样本试点均为传统农业地区，以粮食作物为主；样本在地形上兼顾平原和山地丘陵地区，如XF县地形有明显的山地丘陵特征，PY县和YL区是平原地貌，而QS县则兼具丘陵和平原。第二，可研究性。调研点均已完成延包工作，XF县、YL区、QS县于2021年完成，PY县于2022年完成，实现了资料的完整性；同时，试点涵盖了多种小调整模式，具有较强的研究价值。第三，可推广性。试点经验在县域和全国层面得到推广，其中YL区、PY县从整村试点扩展到整县试点，QS县的“1183”工作模式更是获得了农业农村部的认可。

2.2 延包试点地区的典型实践2.2.1 “未承包地”调地模式

XF县地处黔中腹地，地形多为低中丘陵地，喀斯特地貌广泛分布。全县下辖9镇1乡1街道，辖区面积1 035.6 km2，总人口27.8万，粮食播种面积1.52万hm2。该县以汉族为主，另有苗族、布依族等19个少数民族，是典型的多民族、欠发达的山地丘陵地区。XF县于2020年被农业农村部列为延包先行试点县，在160个村开展延包试点工作，并于2021年完成县级验收，颁证率达92.0%。

XF县通过“未承包地管理”实施“缺地少地户调地”机制(图1)。首先，村集体收回丧失承包主体资格农户的承包地、农户自愿有偿退出的承包地、全家消亡户的土地等，将收回的土地、村集体机动地，以及土地整治中新增加的耕地纳入“未承包地”管理。其次，对于符合家庭承包主体资格条件，且耕地显著少于本村人均耕地面积的农户，或在二轮承包期间一直未取得承包地且符合承包条件的农户，可向村集体提出调地申请，并由集体成员代表大会表决。按照不高于全村人均耕地面积的原则，对上述缺地少地农户分配承包地。此外，村集体利用未承包地发展壮大村集体经济，并以分红形式发放给包括无地少地户在内的村庄农户。

2.2.2 “进利不进地”的分红模式

YL区位于西安城区东北部，地势平坦开阔，总面积244.4 km2，辖7个街道办，73个行政村，总人口30.12万，其中农业人口17.56万，耕地面积1.57万hm2，主要粮食作物为玉米和小麦。该区于2013年3月被确定为农村土地承包经营权确权登记工作试点区，2020年5月被确定为二轮延包试点地区，在CS村和SH村开展试点工作，涉及13个村民小组、土地承包户1 138户。两村于2021年完成试点工作，延包合同签订率达99.5%。

YL区实施“进利不进地”模式如图2所示。首先，将户人均土地面积低于组人均土地面积二分之一的农户作为“人地矛盾突出”户(以此为标准，两试点村人地矛盾突出户有11户，共计40人。其中CS村有4户，共计18人；SH村有7户，共计22人)。对于人地矛盾突出户，村集体采取“进利不进地”的补差分红方式。将应调入的土地面积，按照每亩一股入股村经济合作社，村集体采取统一经营，通过优势产业种植、托管、入股等多种方式获得村集体经济收益。所获收益按照“看齐补差收益”分配给调整户，其中，看齐补差收益计算如公式(1)：

式中：IN为人地矛盾突出户的“看齐补差收益”；GPL为该户所在组人均承包地面积；HPL为该户人均承包地面积；NH为该户人口数；M1为单位面积承包地保底分红；M2为单位面积承包地折股量化分红。

2.2.3 “调地、分股、排轮等地/分岗分业”混合模式

QS县位于川西平原与川西丘陵接壤地带，以县城为中心，呈盆地状，有明显的坝丘之分。全县承包地面积为1.31万hm2，人均承包地面积为0.09 hm2。2020年，QS县作为全国试点，在GT镇、QZ街道、BG乡等8个村民小组开展试点，涉及土地承包户826户。2021年12月，QS县全面完成延包试点任务，延包协议签订率达100%。

图1XF县小调整方案Fig.1Minor adjustment plan in XF County

图2YL区小调整方案Fig.2Minor adjustment plan in YL County

QS县实施混合调整模式如图3所示。首先，界定调地户标准。将户内人均承包地少于0.02 hm2且低于本组人均承包地面积50%的农户界定为少地户，整户无地的界定为无地户，户内人均多于0.08 hm2的视为多地户。根据入户调查，建立无地少地户的需求台账。其次，退地管理。多地户和法定退地户按规定向村集体退出农地，与村集体机动地一起构成调地基础。再次，进地管理。对于少地户与无地户，按照“户内人均0.02 hm2”或“本组人均承包地面积1/2”的标准获得应调入农地面积。村集体对无地少地户的调地提供三种选择：一是在调地供给充足的情况下，农户获得应调入面积的实际土地；二是在调地不充分的情况下获取排轮等地资格(无地、少地户按户籍出生的先后顺序排轮等地)，期间村集体为农户提供有收入的公益性岗位机会；三是农户将应调入面积的农地入股村集体，由村集体统一经营获得分股收益。此外，QS县开展去碎片化管理。将区域农地整理，分成“流转区”与“自耕区”，流转区以规模流转给新型经营主体经营为主，自耕区供农户自行耕种。调入户则依据“确权不确地”的方式自行选择流转区或经营权相应的面积。

2.2.4 “退地调地”的调地模式

PY县位于河南东南部，地处淮北平原，总面积1 284 km2，其中耕地面积9万hm2，小麦为主要粮食作物，另有芝麻、油菜、花生等经济作物。县内下辖19个乡镇(街道)，户籍人口117万，其中农业人口75万，是典型的内陆平原农业县，农业生产机械化程度高，农户土地流转较多。2022年，PY县被确定为延包试点，在WJD镇和SZL乡开展试点工作，涉及20个村2.63万户，并于2022年底完成延包。

PY县实施了退地调地模式(图4)。村集体收回非集体经济组织成员承包地、整户消亡户承包地以及自愿有偿退出承包地，将其直接调整给村里无地少地户。县相关负责人表示，“可以考虑向村里申请承包预留的机动地，申请开垦荒地，或者看村里是否有被收回的、村民自愿交回的土地”。但在实际操作中，由于试点村没有机动地和少地户标准，基本通过退地和顺延方式完成延包工作。从实施效果来看，延包中并未产生新的人地矛盾。受访的295户农户中，对“不打乱充分”政策表示支持的占比为77.97%，对“再延长30年”政策支持的占比为87.46%，农户对延包结果的满意度平均达到83.33%。

图3QS县的小调整方案Fig.3Minor adjustment plan in QS County

图4PY县小调整方案Fig.4Minor adjustment in PY County

2.3 四个延包试点小调整比较

依据试点模式，将小调整拆解成三个内容：第一是“调整群体的界定”，即获得调整资格的群体界定，可分为退地户标准与进地户标准；第二是“调整标准”，即获得调地的数量，可细化为退地数量与进地数量的标准；第三是“调整方式”，即调整对象的具体形态，是土地、产权还是利益。四个试点实施情况的对比具体如表1所示。

首先，在调整群体的划分方面，进地户与退地户存在差异。法定退地户包括全面退地的消亡户和自愿退地的城市落户，而QS县则将“多地户”纳入退地户范围，从而扩大了退地的标准。无地和少地户属于进地户范畴，PY县和XF县没有设定明确的标准，而YL区和QS县则明确了少地户的标准。YL区设置了相对比例线，而QS县则同时设定了绝对线和相对线，只要满足其中之一即可被认定为少地户，从而获得进地资格。总体来看，调整规模从大到小依次为QS县、YL区、XF县和PY县。其次，关于调地标准的设定，除PY县外，其余试点均设置了客观的标准线。XF县以人均平均面积作为标准，YL区采用了兼顾人口与农地面积的调利公式，QS县则设定了与调整群体界定对应的标准线。这些标准线体现了村庄对农地公平的基本观念。此外，在调整方式上，四个试点地区选择了不同的“农地形式”。XF县利用村集体未承包地进行实际农地调整；YL区则调整农地产权的价值；QS县采用了混合调整方式，农户可以获得“确面积不确地块”的土地，同时在农地面积不足时，农户可以轮流获得公益岗位、政府救助等福利补偿资格，并可获得就业推荐。而PY县则通过退地户退回的土地进行调整。各试点的具体实施情况如下表2所示。

观察四个试点地区的小调整比例，以变动农户数为基准，XF县的调整比例为6.67%，涉及20户调整户；YL区的调整比例为2.15%，其中包括8户退地户，调利收益和土地、人头股合计，人地矛盾户年总收益为7 577.6元。QS县的调整比例为2.27%，包括18户退地户和3户进地户；PY县的调整比例为0.86%，涉及7户退地户。

3 二轮延包地方小调整方案选择的内在逻辑

小调整本质上是利益主体之间的博弈过程，通过协商与合作，以延包方案的形式确立最终安排。这一过程是农户意愿与村集体认同共同作用的结果。Bromley的能动实用主义理论恰好契合这一过程，其从实用主义角度分析不同利益主体的决策逻辑以及形成的最终制度安排[35-36]。在农地二轮延包的小调整中，通常涉及村民、村民小组/村集体等多个利益相关者。能动实用主义理论强调通过协商和合作来解决利益冲突，以寻求满足多数人利益的解决方案。因此，运用Bromley的能动实用主义理论来分析地方农地二轮延包的小调整决策过程具有适用性和创新性。在农户层面，农户的诉求作为农地调整的需求，直接影响小调整方案的制定。在村集体层面，农地确权基础既是小调整的起点，也是影响农户诉求内容的重要因素；此外，村集体未承包地作为农地小调整的土地供给来源，村集体经济作为资金来源，也直接影响小调整的具体方式。具体的逻辑关系如下图5所示。

图5二轮延包地方小调整方案选择的内在逻辑Fig.5The internal logic of the choice of minor adjustment mode for the second round extension package

表1二轮延包试点小调整对比

注：由于试点地区各村组延包方案或有所差异，此处仅展示该地区较为成功且有代表性的延包模式。

表2二轮延包试点村的小调整情况

注：表中YL区(CS村)调入(分给农户)数据中调地或调利数据为该村2022年人地矛盾户调利分红收益数据：7 477.6元；YL区(CS村)的调整比例中，调地或调利比例具体计算公式为调地或调利比例=调出土地面积/村承包地总面积+2022年人地矛盾突出户调入分红收益/2022年村集体实际总分红。

3.1 农地确权基础决定延包小调整的工作重心

在时间和资源有限的情况下，村集体的小调整策略选择主要依赖于对村庄农地主要矛盾的准确判断。农地确权是延包的基础。在确权不充分的村庄，大量矛盾集中在“确权偏差”上[37]。确权纠错涉及众多群体，一户的错误可能引发更多户的不确定性，影响范围广泛，矛盾突出。因此，调整和纠正承包地面积边界、解决历史遗留问题成为二轮延包中村集体的首要任务。在确权基础较好的村庄，延包的主要阻力集中在无地少地等特殊群体的诉求上。此时，延包工作的着力点转向如何回应这些农户的需求。

此外，确权基础的优劣也受到村庄区域特征的影响。一方面，在农地细碎化程度高的丘陵山区，由于地块众多且地形复杂，边界和权属纠纷加剧[38]，从而增加了确权难度。加之细碎化程度高的农地价值相对较低，村集体经济较弱[39]，确权投入不足，进一步增加了确权难度。另一方面，村庄的人口流动性也会影响确权效果[40]。在人口流动频繁的村庄，确权过程中可能出现更多的不确定性，如确权时无法联系到相关人员、家中老人对承包地信息核对不准确等问题，增加了确权难度。总而言之，在细碎化程度高、人口流动性较强的区域，确权基础较差的村庄，村集体会优先处理“确权遗留问题”，进行调整和纠错；在确权基础较好的村庄，村集体则将工作重心转向根据农户诉求的内容和数量进行延包小调整。因此，二轮延包前需做好确权基础工作，包括确保土地权属的明确界定和登记，以及相关的法律手续和程序的完善，给延包政策的实施和调整提供必要的时间和空间。

3.2 农户诉求内容影响延包小调整的方案制定

土地调整本质上是解决矛盾和冲突的过程[41]。在能动的实用主义理论框架下，如何回应农户诉求成为小调整的重要内容。类似于农地确权，农户的要地诉求等问题是延包过程中的主要矛盾，直接影响小调整策略的制定。在有限的精力、时间和经费条件下，村集体需要识别农户的主要诉求，并根据这些诉求的强度确定小调整的对象和方向。

在试点实践中，四个试点地区在制定延包方案前，均进行了全面的入户“摸底调查”。例如，QS地区基于入户调查结果制定了“农户诉求台账”，并依此设计了延包方案。由于农民是土地承包的直接受益者，地方农户诉求的强度和内容结构对小调整策略的制定至关重要。因此，在制定延包小调整方案时，必须尊重农民的主体地位和意愿。政策制定者应通过问政于民、问计于民的方式，积极稳妥地推进第二轮土地承包到期再延长三十年的工作，争取群众的广泛支持。首先，在制定延包方案前，要开展入户“摸底调查”，全面了解农户家庭人口变化、土地使用现状、土地延包需求和意愿等信息。其次，根据摸底调查结果，建立详细的“农户诉求台账”，如新增人口土地需求、土地调整需求、土地流转需求等。最后，根据农户诉求的紧迫性和合理性，制定相应的“小调整”回应策略，并与农户进行充分沟通，解释延包方案的制定原则和依据，以确保方案的顺利实施。

3.3 村集体的未承包地影响小调整是否“调地”

农地调整在农地供需均衡中扮演着至关重要的角色，特别是村集体未承包地作为关键因素，直接影响延包小调整的方式。一般而言，农地调整存在三种形式：第一种是实体形式的土地调整，即直接调整土地；第二种是虚拟的农地产权调整，如基于农地面积确权而无需明确土地具体界限的股份制调整策略，即“确权确股不确地”模式；第三种是农地对等收益的调整，即收益分红、分岗分业等[20]。在具体实施中，地方会根据实际情况灵活运用这些调整形式。根据经济学原理，当供给大于需求时，村集体具有更大的灵活性来选择调整方式，可以自由选择三种调地方式或三者的混合策略。相反，当需求大于供给，即村集体未承包地数量不足时，村集体只能采取部分调地或选择第二、第三种形式进行调整。村集体未承包地包括预留的机动地、农户自愿退出的承包地以及依法收回的土地，这些都是调整土地供给的关键因素，尤其是在面对无地少地户等特殊群体的土地需求时。未承包地的充足意味着可以通过直接调整土地承包经营权来满足农户的需求，在保障公平的同时，优化土地配置并提高利用效率。

总体而言，在农村地区，尤其是河南等主要粮食产区，土地作为稀缺资源，其分配不公往往是导致冲突的重要因素。如果在二轮延包过程中村庄有预留的未承包地，将有助于满足农民的合理土地需求，有效化解土地承包经营权的纠纷，推动农村社会的和谐发展，同时提升整体的社会治理水平。

3.4 村集体的经济实力影响小调整是否“调利”

在许多农村地区面临无地可调的困境时，村集体经济的壮大对于乡村治理发挥了重要作用[42]，并可以提供多元化的小调整方式。首先，当村集体经济较为发达时，能够提供如分红等多种选择，从而避免因直接调整土地可能引发的冲突。这些分红可以基于村集体经营的各种经济活动所获得的利润或其他收益来源。其次，村集体经济的强弱会影响农户的行为[43]，例如农户在选择“调地”还是“调利”时，会将自行经营土地所获得的收益与村集体拟分配的收益进行比较，从而倾向于选择对自己更有利的小调整方式。例如，在QS县试点中，农户可以选择实际土地，也可以选择土地股份，获得集体土地经营所分配的股份收益。

此外，村集体经济的实力与其经营能力以及村庄农地的性质密切相关。一方面，村集体作为村民的代理人，具有经营者的特性[44]，能够利用信息优势和资源整合优势，通过产业发展增加村集体经济收入。另一方面，村庄土地的性质也决定了村集体经济的规模。在土地规模化程度较高的地区，无论是村集体统一经营还是通过流转获取管理费，相较于丘陵地区，农地通常能带来更高的收益[45]。因此，当村集体经济实力较强时，可以通过给予农民经济补偿或其他形式的利益，来平衡无地少地户未分到承包地所带来的利益损失，从而减少无地少地农民对土地延包的抵触情绪。

4 结论与启示4.1 结论

农地小调整的关键在于对村庄农地资源与农户需求之间进行地区性的重构。在确保农地稳定的前提下，如何满足农户对农地公平分配的期望，成为第二轮土地承包延期的核心问题。国家政策明确，除了“自然灾害”外，其他情况下只需获得“村民三分之二”的同意，即可进行小调整，这为地方实践提供了广阔的自主设计空间。因此，借鉴地方实践经验，探索第二轮土地承包延期中的小调整路径，具有重要的现实意义。从历史角度看，农地调整一直是我国农地制度改革的重要组成部分，是实现农地公平与效率的关键手段。当前，我国农地制度以稳定为核心，但长期的稳定政策已导致农地上积累了大量矛盾，农户对土地调整的需求显著增加。本文根据试点经验，总结了XF县、YL区、QS县、PY县分别实施的“未承包地调地”模式、“进利不进地”的分红模式、“调地、分股、排轮等地/分岗分业”混合模式以及“退地调地”模式。这些模式涵盖了小调整的三大核心问题：调整群体的界定、调整标准的设定以及调整方式的选择。基于这些经验和能动的实用主义理论，从村集体和农户两个层面来看，小调整策略的选择受到村集体未承包地状况、村集体经济水平、确权基础和农户诉求的共同影响。

4.2 启示

本研究为全国大范围顺利推进二轮延包工作提供了以下几方面的启示。

1)地方政府须认识第二轮土地承包到期之际小调整的关键作用。

一方面，地方政府须以“维护村庄的平衡与稳定”目标，坚持大稳定、小调整原则。在“小调整”的群体界定、调整标准、调整方式上科学合理，而且还要充分回应村庄农户的诉求。另一方面，小调整是对村庄资源的重整，需要在公平的前提下，兼顾效率。具体而言，地方政府在执行小调整时，可以考虑与“小田变大田”和“高标准农田建设”等项目相结合，通过实施分区管理和确权不确地等策略，提升农地的规模化经营水平。

2)地方政府应根据村庄具体特征，灵活设计小调整策略。

小调整策略应契合村庄的实际情况，综合考量农地性质、人口流动状况、农地价值、产业发展以及村集体经济等多方面因素。地方政府可以利用农地的多样性，科学地设计出适合当地实际情况的小调整方式。在这个过程中，地方政府需不断提升科学决策的能力，也要增强农户在决策中的主体地位。例如，通过民主协商和增加农户的选择权，增强农户对公平的感知，推动土地延包工作。

3)地方政府需构建并重视农村土地承包的长效管理机制。

尽管在土地延包期间进行的小调整能够在短期内缓解部分无地或少地农户的土地需求，但面对人口变动等长期因素，仍需持续优化土地承包经营权的管理制度。为此，地方应当设立一套针对无地少地农户权益保障的长效机制，加强对该群体的权益维护。此外，通过增强村集体经济实力，可激励农户的内在发展动力，推动经济增长，提升农户经济福祉，从而降低因土地问题引发的争议。

参考文献：略

基金: 国家社会科学基金项目(21BJY040) 贵州省高校人文社会科学研究项目(2024RW113)~~

作者：安海燕 张家源 何金彪 贵州大学经济学院 南京农业大学公共管理学院

来源：《农业现代化研究》期刊