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委内瑞拉与英国殖民地——英属圭亚那接壤。1841年地理学家肖恩伯克(Robert Hermann Schomburgk)对边境地区勘探并擅自划了一条边界线，即所谓的“肖恩伯克线”，委内瑞拉政府自然提出抗议。

但当时双方对此都不是特别重视，1850年两国还同意不对争议区进行开发，基本实现了搁置争议。

但到1875年，由于英国殖民当局以追捕逃犯为名派出一支小部队进入争议区，委内瑞拉政府再度抗议，并指出所谓的“肖恩伯克线”侵占大量委内瑞拉的领土，合理的边界线应向英属圭亚那方向移动相当一段距离。

更重要的是，此后不久在争议地区又发现了蕴藏量很大的金矿，从而彻底打消了双方搁置争议的愿望，英国政府与委内瑞拉政府由此开始了新一轮谈判。

1886年谈判破裂，英国政府单方面宣布“肖恩伯克线”就是委内瑞拉和英属圭亚那之间的边界线，两国还于同一年中断了外交关系。

委内瑞拉非常清楚，自己不可能单枪匹马与英国抗争。所以从1875年边界问题再度突出后，委内瑞拉驻华盛顿公使先后于1876年、1880年、1881年、1884年和1887年向美国直接或间接地求助。

对此，美国政府一开始并没有接招。到1886年托马斯·贝阿德(Thomas F. Bayard)出任国务卿后，美国才比较明确地表露出介入的意愿。

1888年，美国国会首次关注英国和委内瑞拉之间的边界争端，众议院还通过一项决议，要求政府提供相关的信息并确保此事的处理不违反门罗主义。

不过此时的美国政府总体上还比较谨慎，即使是具有明显反英倾向的国务卿布菜恩也明确指示外交官不得对此事发表观点。

直到1893年克利夫兰政府上台后，美国的介入开始变得积极起来，从而导致了危机的爆发和英美的正面交锋。

在一定程度上，美国介入英委边界争端是受到了委内瑞拉的影响。从19世纪70年代开始，委内瑞拉就一直试图将美国拉入，到1893年年底公关力度明显加强。这里涉及一位重要人物，即美国人威廉·斯克拉格斯(William L. Scruggs)。

此公品行一般，曾任美国驻委内瑞拉公使，后因贿赂委总统而被美国政府解职。但委内瑞拉政府马上聘他为特别顾问，负责在美为委内瑞拉做宣传和公关工作。

斯克拉格斯在政府部门工作多年，深谙美国政界的规则和关注重点，因此他公关工作的核心就是写一本名为“英国侵略委内瑞拉，门罗主义受到考验”的小册子，在美国广为散发。与此同时，委内瑞拉政府还做了美国报界的工作，提供了大量与英属圭亚那边界争端的信息。

应该说，作为一个昔日的殖民地，美国本来就对英国有一种根深蒂固的不信任，对英国在美洲的任何行动都倾向于进行负面解读。因此在委内瑞拉政府的公关工作之下，美国的政界和报界很快就接受了委方的说法，情绪也越来越激动。

从1895年3月起，很多美国报纸，特别是好战派(Jingoist，或称“金戈主义”)报纸也越来越站在委内瑞拉一边，而且基本一边倒地接受了委方对于争端的解释。像《纽约论坛报》就认为事实“非常简单”，即争议区土地属于委内瑞拉，而英国纯粹出于贪婪而试图抢夺。

而《纽约太阳报》更是宣称，如果委内瑞拉被迫为他们的权利而战斗，那么“美国公民有义务提供支援”。

到五六月间，美国的部分政要也开始放狠话，比较典型的就是参议员亨利·卡伯特·洛奇在《北美评论》上发表的文章一《英国、委内瑞拉和门罗主义》。

这篇文章在门罗主义的发展历史上出了不少错误，但作为一篇政治檄文，它还是非常有冲劲的。

洛奇以不容辩驳的语气宣称，英国的意图就在于控制奥里诺科河口，而“美国人民不准备放弃门罗主义，也不准备放弃在西半球的主宰地位。正相反，他们现在准备为确保这两项目标而战斗”。

他还提出，即使英国的动机不是要控制河口，那也没有改变问题的性质，因为“我们关注的是美国的利益。如果允许英国占领尼加拉瓜的一个港口，再进一步允许它占领委内瑞拉的部分土地，那么法国和德国也会这么做”。

最终，他用一句极具煽动性的话进行总结：

“门罗主义的主宰地位必须立即得到确立一如果可能的话就和平确立，如果必要的话就强行确立。”

在这种情势下，美国政府的立场也不可能不强硬起来。

从一开始克利夫兰政府就不是孤立地看待英委边界争端，而是将它作为美国与欧洲列强争夺拉美主导权的一系列较量之一。

为此，美国对英委边界争端的政策集中于两个要点：

一是要求由美国来仲裁这一争端，这一点克利夫兰在1894年底的总统咨文中就已经提出；二是防止英国控制奥里诺科河的河口地区。

美国早就发现，英国对争议区的领土要求是不断变动的，不仅超过了原来的“肖恩伯克线”，而且向奥里诺科河的河口地区扩展。总统克利夫兰本人对此十分关注，据说他曾于1895年4月向来访者摊开一张大地图并详细讨论英国对河口地区的要求。

对于总统克利夫兰来说，重要的不仅仅是国家利益，还有国内政治利益。他这届政府一上台就同时卷入了货币本位和关税这两场大争斗，虽然勉强占了上风，但仍受到共和党和民主党内部反对派的强大反弹。

在外交方面，克利夫兰因为坚持不兼并夏威夷而得罪了大多数扩张主义者（其中包括民主党内的重要人物、参议院外交关系委员会主席约翰·摩根)，而在拉美问题上的相对谨慎又被攻击为“亲英”。

更有甚者，反对派还将克利夫兰的货币和关税政策也贴上“亲英”的标签，如攻击金本位政策“服务于英国金融巨头”，把低关税称为“迎合英国的自由贸易政策”，等等。

这些自然会影响到克利夫兰政府及民主党的国内支持率。到1894年国会选举时，民主党遭遇重挫，在参众两院均从多数派沦为少数派。

而在委内瑞拉边界争端上，共和党又以捍卫美国地位的形象出现，与民主党进一步争夺国内政治基础，特别是民主党的传统票源、主要的反英群体——爱尔兰裔美国人。

在这种情况下，克利夫兰政府迫切需要用一种强势的外交行动来挽回国内支持率，回击那些反对者，特别是民主党内部的反对者。

所以，当国务卿格雷沙姆于5月因病去世后，克利夫兰马上任命被称为“24英寸大炮”的司法部长奥尔尼为新的国务卿。

作为一个政治人物，理查德·奥尔尼(Richard Olney)有两大特点，一是狂热地信奉美国的海外扩张是“天定命运”，而且相信“美国世纪”将从他任国务卿开始；二是做事风格强悍，富于攻击性，甚至有点不顾后果。

所以，克利夫兰任命这样一个人担任国务卿，就意味着美国在英委边界争端上的政策要出现一次大的调整，争端本身也将从一般性事件演变为一场危机。

奥尔尼担任国务卿后，立即着手处理英委边界争端，并迅速展现出自己的风格。

他受克利夫兰之托，精心准备了一份给英国政府的照会，其思路和行文也完全是奥尔尼式的，极为强悍。

在7月初，奥尔尼就完成了照会初稿并交由克利夫兰审阅。

克利夫兰看后大加赞赏，称“这是我读过的这一类文稿中最好的…你充分地展示了门罗主义，并将其置于一个更好、更易于维护的位置。这一点你比你所有的前任都要做得好，也比我做得好”。

克利夫兰最后对照会略微改动了一下，以稍稍“缓和语气”，并于7月20日发出了这一著名的照会。奥尔尼的照会有近20页之多，是一篇外交长文。

其中主要涉及四个方面：

一是英国和委内瑞拉边界争端的由来和美国以往的立场；二是详细地阐述了门罗主义。文中除了简要回顾门罗主义的历史，还多次从法理角度对门罗主义进行强调，比如称其是基于“美国公共法的原则”，要求“将欧洲列强强制性地对一个美洲国家进行政治控制视为对美国的侵害”。顺着这一逻辑，美国可以根据“国际法公认的标准”，干预其他国家间的争议，只要其可能对美国产生“严重的直接影响”。三是强调美国在美洲的主导地位；四是否认英国具有美洲国家的资格。

克利夫兰和奥尔尼都清楚这个照会的严重性。按克利夫兰的想法，英国的答复无论如何都会在他12月向国会发表国情咨文之前到达。

这样不管哪种具体答复，他都可以将照会与英国的答复一起提交国会：如果英国让步，他可以在国内政治中轻易得分；如果英国不让步，他可以向国会要求宣战权或进一步发出威胁，同样会有助于塑造一个强有力的政治形象。

1895年7月20日的照会递交后，国务卿奥尔尼就不断催促英国方面回复，但英国政府一直迟迟未动。这一照会本来是严格保密的，在美国国务院也仅有少数几个人知道。但到了10月份，有关照会的一些信息还是泄露了出去，引起报界的极大兴趣，尤其是奥尔尼要求英国在12月之前答复被误传为美国提出“为期90天的最后通牒”。

正当两国报纸开始就此事进一步争吵时，英国向委内瑞拉突然发出了一份限期三个月的最后通牒。

表面上看，该通牒与边界争端并没有直接联系。但是美国的政客们对此更是作出了强烈反应。最主要的几个好战派人物一参议员亨利·卡伯特·洛奇、助理海军部长西奥多·罗斯福等人都向报界发出强硬评论。

正是在这样的一种氛围之下，美国政府终于收到了英国首相索尔兹伯里的回复照会，但在时间上已经出现了问题。英国外交部将照会副本送到美国驻英大使馆是在11月26日，即在奥尔尼所要求的时间期限之前，并于27日将照会正本由海路送往华盛顿。

但美国大使馆却不知出于何种考虑，既没有向华盛顿发电报，更没有告知大致内容。结果总统克利夫兰于12月2日向国会做年度咨文时，只能坦言没有收到英国政府的回复，而国务卿奥尔尼则到12月6日才收到由海路送来的照会正本。

从外交文献的角度来看，索尔兹伯里长达十多页的回复无疑是非常犀利的，既体现了一名老牌政治家的分量，又带有老牌帝国的傲慢。

其内容主要分为两部分：一是关于门罗主义，二是关于英委边界争端。索尔兹伯里先退一步，承认“门罗主义是必须被尊重的，因为它是被一个伟大的政治家所提出，被一个伟大的国家所采纳”。

但他话锋一转，马上又指出“国际法是建立在各国同意的基础之上。因此无论多伟大的政治家、多强大的国家都不能将一条新奇的、从未被其他任何国家政府接受过的原则加入到国际法的准则中”。

这样就彻底否定了门罗主义作为国际法的有效性。

在关于英属圭亚那与委内瑞拉的边界争端仲裁问题上，索尔兹伯里明确指出英委争端与“任何其他国家的实际利益没有直接关系”，并举了一系列历史事实，基本驳倒了奥尔尼照会中关于英委边界的说法。

他还用一种嘲讽的语气写道：

“有理由问一下，如果墨西哥政府因为大片土地被美国夺走而要求另一个大国进行仲裁，奥尔尼先生是否会同意。”

在拖延了如此长时间后，美国收到的却是这样一份回复。克利夫兰和奥尔尼的愤怒心情可想而知。

12月15日，克利夫兰回到华盛顿后的当晚就与奥尔尼和陆军部长丹尼尔·拉蒙特(Daniel S. Lamont)商量，而后又独自一人花了几乎一整夜时间推敲和修改奥尔尼起草的咨文。17日早晨向内阁宣读了这份修改过的咨文，却根本不要求任何修改建议，18日下午就直接送到国会。

不过一般公众和政客不可能看到这种外交上的细腻之处。在绝大多数人看来，克利夫兰咨文是美国这个崛起大国对大英帝国的一次公开的、直接的挑战。英美两国国内一下子群情激昂，危机也被推到了顶点。

在美国民众中，爱国热情和好战热情同时被激发出来，很多参加过内战的老兵纷纷向陆军部写信请战，甚至一些商会中的雇员都穿上了独立战争的军服上街游行，并敲打平底锅，高唱爱国主义歌曲。

按历史学家欧内斯特·梅的话来说，“在整个国家，很多人把克利夫兰的声明看成是冬天里的7月4日（美国国庆节)”。

在一些传统上就以反英著称的群体，如爱尔兰裔美国人更是倍感振奋，“全国爱尔兰人联盟”甚至要求提供10万人以征服加拿大。一时间，美国到处都在谈论与英国的战争。英美两个盎格鲁-撒克逊大国似乎走到了战争的边缘。

面对群情激昂的美英两国公众，英国政府的态度保持了冷静，尤其是首相兼外交大臣索尔兹伯里。此前他已经两度出任英国首相兼外交大臣，一次出任外交大臣。早在19世纪80年代，索尔兹伯里作为首相兼外交大臣就与克利夫兰打过交道，当时美国与加拿大之间渔业争端激化，时任美国总统的克利夫兰在国内压力下采取了反守为攻的策略一宣布要与大英帝国展开一场经济战，结果国内反对派退缩，渔业纠纷也得到了顺利解决。

索尔兹伯里对此事一直印象深刻，很可能认为克利夫兰在委内瑞拉问题上也使用同样的战术。

另外，作为一个现实主义政治家，他相信实力对比。当时英美在军事力量主要是海军力量方面仍处于明显的不平衡状态。

美国比较先进的大型军舰只有1艘一级主力舰，1艘装甲巡洋舰，2艘二级主力舰还在建造中。而英国则拥有16艘最先进的装甲巡洋舰，主力舰则超过36艘。

所以，索尔兹伯里不认为美国会在这种不利的情况下贸然开战。

在这段时间里，美国的舆论确实发生了很大变化。在最初的一片爱国狂热和战争狂热中，美国商界，特别是金融界的一些人士却开始担心这种狂热可能造成的经济后果。

在这种情况下，一些好战派的领军人物仍在坚持。西奥多·罗斯福称：

“真心希望我国人民的情绪不要有任何消退。我不在乎我们的沿海城市会不会遭到炮击：我们将攻下加拿大。”

参议员洛奇在国会讲演时，还要求关注英国在加拿大和加勒比海地区加固军事要塞的情况，从而努力给公众造成一种英国打算“包围美国”的印象。

但像他们这样的毕竟是少数，克利夫兰总统重要的政治盟友、来自得克萨斯州的民主党参议员罗杰·米尔斯告诫说：“总统先生，我们卷入与英国的冲突可不是一场儿戏。”

而对总统克利夫兰来说，这一点不需要任何人来提醒，因为与英国的战争从一开始就不在他的考虑之列。

到1895年12月底，美国国内形势的发展变化明显超出了他的预期，对英国的“战争边缘政策”不仅没有争取到多少国内反对派的支持（银本位主义者、保护关税主义者等在国内问题上完全没有妥协迹象)，相反自身阵营中却出现了严重不满。

在这种情况下，克利夫兰一方面被迫声明他在这场危机中“不存在任何国内动机”，另一方面，他和奥尔尼不得不对整个危机处理的政策进行紧急调整，立即开始追求一个体面、和平的解决方式。

美国国内情绪的转变为危机解决创造了最关键的条件。

因为相比较而言，英国国内舆论虽然同样激动，但公众情绪中似乎更多的是惊愕，而不是愤怒，更谈不上好战。

1896年1月3日，德皇威廉二世给南非布尔人共和国德兰士瓦总统克鲁格发了一封贺电，祝贺他挫败了英国人的武装袭击。这一著名的“克鲁格电报”给了英美两国一个下台阶的好机会，使危机迅速从顶点进入平稳的解决阶段。

大约从1896年1月开始，英美抛开正式的外交渠道，进行了一系列“非正式外交”。

在“非正式外交”缺乏进展的情况下，索尔兹伯里开始让英国驻美大使朱里安·庞森福特与奥尔尼直接接触，从而开始了正式的外交谈判阶段。

正式谈判同样没能打破僵局。到1896年7月中旬，美国政府松口。奥尔尼表示同意将英国人的定居地排除在仲裁之外，但指出定居地的标准必须是定居60年以上，远远高于英国方面提出的5年。

不过，这一进展对英国来说毕竟是一个鼓舞。到9月，殖民大臣张伯伦亲赴美国进行谈判，最后奥尔尼同意将定居地标准降到50年。

11月，两国达成协议，规定将成立仲裁法庭来确定边界问题，而法庭成员则由美国最高法院、英国最高法院各出两名，第五人将由这四名成员共同选择，或者由瑞典(或挪威)国王选择。

同时，协议还规定50年以上的英国人定居地免于仲裁，50年以下的定居地则在仲裁时酌情考虑。值得注意的是，危机的另一个主角，或者说当事国一委内瑞拉根本都没有提及。

实际上，整个危机的发展过程对英美两国来说可能有点轻喜剧色彩的话，那么对于委内瑞拉这个小国来说则完全是一场悲剧了。委内瑞拉为将美国拉入争端费了不少心力，但到后期完全被美国抛开，甚至对于克利夫兰咨文，委内瑞拉政府都是第二天从报纸上才得知的。

更有意思的是，1896年1月时英国还曾建议吸收一名委内瑞拉代表进入仲裁机制，结果被奥尔尼否定。在英美的正式谈判过程中，奥尔尼也根本不让委内瑞拉参加，还明确指示与委内瑞拉“用不着每一步都商量”。

得知协定内容以后，委内瑞拉全国上下自然极为激愤，还爆发了大规模骚乱。面对这种情况，英美两国做了一点小小的让步，即由委内瑞拉政府选择一名仲裁法庭成员（但不允许是委内瑞拉人），美国选择的成员则相应减少一名。最终，委内瑞拉政府选择的是美国首席大法官麦尔维尔·富勒(Melville W. Fuller)，而该法庭后来举行的所有会议中，委内瑞拉方面又全部由美国人代表，其中包括前任海军部长特雷西和前总统哈里森。

这样一个法庭的裁决可想而知：委内瑞拉除了保留奥里诺科河河口地区外，基本上将争议区全部划给了英属圭亚那。

相并行的还有英美仲裁条约的谈判。所谓英美仲裁条约，就是通过一项综合性的条约，规定英美两国必须以仲裁方式解决彼此间所有的争端和纠纷，从而保证两个盎格鲁-撒克逊大国之间不发生战争。

随着委内瑞拉危机的发展，特别是1896年1月底两国国内情绪发生转折后，以仲裁条约“永远消除英美战争可能性”的想法突然变得有吸引力起来。

1897年1月，英美之间的仲裁条约最后签订。两国国内对此都是一片欢呼，称其具有划时代的意义，即将离任的美国总统克利夫兰和即将就任的麦金莱也都表示支持这一条约。

但是，条约在国会的批准程序进行得非常不顺。

第一次参议院投票只获得20票，随后条约文本被迫进行重大修改，但在1897年5月5日的最终投票中，69名参议员中还有26名投了反对票，使赞成票未能达到2/3的多数。英美仲裁条约这一宏大的设计最终流产。

尽管如此，委内瑞拉危机的影响还是非常深远的。从本质上看，危机属于美英“崛起-霸权”矛盾的总爆发，或者说是两个大国之间的一次外交摊牌。由于各种必然因素和偶然因素，危机戏剧性地出现转折并最终和平结束。

这种转折的内涵远远超出了危机本身，实际上是英美关系发展的总转折，是英美长达一个多世纪的敌对关系的结束，是两国走向两次世界大战中的同盟和今天英美“特殊关系”的第一步。

通过这场危机，英国彻底默认了美国对西半球的主宰，从而扫除了英美关系中最主要的障碍，而美国也从中意识到英美和解的必要性。英美两国国内对仲裁条约爆发出的热情虽然没能产生具体的结果，但无疑进一步唤醒了两国共同的文化纽带，为英美两国关系的拉近铺平了道路。

对美国来说，这场危机的意义更大一些。委内瑞拉危机是美国最后一次需要冒着战争风险来宣示门罗主义，也是最后一次与欧洲大国在美洲大张旗鼓地正面对抗。此后，美国在西半球的霸权地位完全确立。

更重要的是，英国这一潜在的敌对方迅速转变成一个潜在的合作者，美国崛起过程中最大的外部威胁就此消除了。可以说，从委内瑞拉危机以后，美国的崛起已经无可阻挡，一个新型帝国的建立只是时间问题和方式问题。

（正文完）

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