所谓“汉承秦制，而稍改”，就是说，秦始皇统一六国后，制定的一套政策，基本为汉朝所用，只是在一定程度上做了一些改动而已。

但是，汉代对秦政权的改革，并不一定就是一种历史性的进展，例如汉代初期实行的“封侯拜相”，其实就是一种很大的倒退。当然，这个倒退也与汉代以后的政局有关。

第一，宰相制度的沿革

丞相制由来已久，早在商王朝，就已经有了“宰”这个官吏，负责管理内务，管理仆役，到了周王朝，更是出现了“太宰”这个官吏，直到春秋战国，诸侯国中才出现了丞相这个官吏。秦始皇统一六国后，第一次将宰相改成了丞相，分为左右丞相和中丞相，其中右丞相的地位最高。

“相权”是中国政治学发展史上的一个重大进展，尽管人们通常把夏以后的政权称作“家天下”，但这个称谓并不准确，“天子”这个称谓在古代是由世袭的，而且不需要承担任何政治义务，但是“相权”这个称谓，是可以随时更换的。钱穆在其《国史大纲》中曾提出：“从“义”的字面意义看，“相”是辅佐皇帝的意思，宰相就是“副天子”的意思。

换言之，中国古代政权的首脑为皇帝，而国家政权的实权则为“宰相”。因此，皇帝的继位是一个国家的存亡，宰相的更替是一个国家的存亡。

第二，秦朝的丞相制

秦武王时代，秦国设立了两个丞相，秦始皇统一六国后，改革了秦国的体制，建立了三公九卿的体制，三公是统领军队的将领，执掌监察的大臣，还有一位手握重兵的大臣，一位手持重兵的宰相，还有一人手持“金玺、紫玺印，执掌朝政，辅佐皇帝。”由秦国历代大臣，例如吕不韦和李斯，可知秦国在任用大臣时，最重视的就是人才。

第三个关于汉代初期“封侯拜相”的问题

不过，在刘邦建国以后，就有了一个“封侯拜相”的传统，那就是非侯不能为相。

而刘邦更是立下“白马之盟”，以“不无不王，无功不候”的誓言，以确保刘氏江山的稳固，其中的“功”自然就是“军功”。因此，汉代初期的宰相，都是由有功之人组成的。例如：

1、萧何在汉高祖年间。

2、曹参，王陵，陈平，审食其，汉惠帝，吕后在位期间。

3、周勃，灌婴，张苍，申屠嘉，汉文帝时。

4、陶青，周亚夫，刘舍，以及汉景帝年间的其他人物。

5、汉武帝前期，魏绾，窦婴，许昌，田蚡（以臧荼的姓氏为丞相的名义，以臧荼的名义封的），薛泽。

汉代初期，宰相之位显然为诸侯所把持。

一直到元朔五年，公孙弘被册封为宰相，“少年薛狱吏，犯过大错，赐给家人，放牧于大海之中”，这是汉朝历史上的第一个“布衣卿相”。

公孙弘的拜为宰相，是汉代王室从“立功”的桎梏中解脱出来，也是汉代“封侯拜相”之始的结束。不过，从汉高祖建国到公孙弘成为宰相，这八十年来的宰相之位，却是一种倒退。不过，这样的妥协也是有原因的，因为汉高祖刘邦和他的后起之秀，可以将那些有可能对他们造成巨大影响的人赶尽杀绝。

但是，他们不可能将所有的人都赶尽杀绝，于是，封他们为丞相，或者是校尉，就成为了一种安慰他们的方式。