自乾隆三十年起始，全国形成 “八督十五抚” 的固定设置格局。在此格局中，山东、山西、河南三省情况颇为独特。此三省既未设立总督一职，亦未配备提督，而是以巡抚作为最高军政与行政长官。不设总督，尚可从特定历史背景与政治考量角度予以理解，然而，将提督之职亦交由巡抚兼任，这一举措着实引发诸多思考。毕竟，从政治权力制衡与地方稳定层面分析，如此权力集中，难免令人担忧会否滋生地方割据、起兵反叛等潜在风险。
【先要搞清楚巡抚与提督的关系】
简而言之，巡抚与提督之间的关系，可用“节制”一词概括。至于“节制”的内涵，依御史见解，其意为高级官员在特定辖区内，对所属官兵享有掌控、巡查检阅、监督核查以及调遣之权力。
据《大清会典》记载，总督于其辖区内，对巡抚、提督、镇总兵及其统辖之官兵具有节制之权。就巡抚而言，存在两种情形：其一，若巡抚兼任提督衔，则对本省镇总兵及以下官兵可行使节制权；其二，未兼任提督衔之巡抚，无节制镇总兵之权力。至于提督，皆拥有节制本省各镇总兵之职权。需明确的是，在这一体系中，仅提督及以上官职者方具备节制权，而总兵以下官职人员并无此项权力。
截至道光三十年，山东、山西、河南、安徽、江西、江苏、贵州、湖南八省巡抚获加提督衔。及至光绪朝，新疆、台湾相继建省，此二省巡抚亦先后被授予节制本省镇总兵之权力。
当巡抚获授兼提督衔后，该省份便不再另行设置提督一职。在此情形下，绿营军事体系中的最高长官即为各镇总兵，其行动皆由巡抚统筹调度与指挥。
【山东、山西、河南三省为何首开巡抚兼提督之先河？】
在清代地方官制体系中，一大鲜明特征体现为权力制衡机制，即通过职位高低不同的官员相互制约，具体表现为以高位官职节制低位官职，同时低位官职亦能对高位官职形成一定制衡。例如，总督与巡抚之间，以及巡抚与提督之间，均存在此种制衡关系。这一设计旨在有效防范地方割据势力的滋生，避免重蹈唐代因地方势力坐大而导致割据局面的覆辙。
以清朝地方军政体制为例，总督作为辖区内最高军政长官，虽拥有调动绿营兵马之权力，但依定制，其并无直接领兵之权。具体军事指挥与带兵职责，由提督或总兵负责执行。清朝律法严格规定，若总督、巡抚逾越提督、总兵，擅自领兵，将予以革职惩处；情节严重者，移送按律治罪。
在行政区划与军事管理架构中，巡抚、提督及总督的设置，向来是各省规制的重要组成部分。清朝初期，山东、山西、河南三省均设有提督一职。然而，随着统治的推进与战略布局的调整，于康熙七年，山西与河南两省的提督建制遭到裁撤；至康熙十三年，山东提督亦被裁撤。自彼时起，此三省便形成了不设提督的惯例。
雍正十二年，朝廷诏令山西巡抚兼理提督事务，自此山西省全境武职官员皆受其辖制。至乾隆五年，鉴于河南地区盗案频发，遂敕令河南巡抚加授提督衔，以强化治安管控。乾隆八年，依循山西、河南之先例，亦对山东巡抚加授提督衔，旨在实现区域治理的均衡与稳定。
自康熙初年迄乾隆初年，时跨约六七十年，此期间，三省既未设置提督一职，亦严禁巡抚兼任提督。此举彰显出，皇帝于巡抚兼任提督一事，心存诸多顾虑。至雍正朝，随着全国统治渐趋稳固，赋予三省巡抚提督衔之时机方告成熟。究其实，朝廷作出此决策，当基于以下数端考量：
首先，山东、山西与河南等地，因其地理位置毗邻京师，故而长期处于封建帝王严密的监管体系之内。
自清朝定鼎中原、入主关内之后，山东、河南与山西等地率先被纳入清王朝的统治疆域。迥异于东南诸省，此区域内前朝残余势力相对薄弱。即便存在部分零散的反清武装力量，其规模亦颇为有限。鉴于其地缘优势，京师八旗凭借高效的军事调动能力，数日内即可抵达该地，迅速实施军事镇压行动。
自顺治时期起，清政府逐步于全国各省部署八旗驻防军，历经发展，至康熙年间，八旗驻防制度臻于完备。需指出的是，山东、山西、河南三省在八旗驻防格局中，始终未占据核心地位。其中，河南的八旗驻防规格相对较低，仅设置城守尉一职。
从朝廷视角审视，授予官员三省巡抚并兼提督衔，并不构成军事层面的潜在威胁，此乃关键缘由之一。
其二，巡抚于三省之地获授提督衔，此举措在行政架构调整层面，颇具深意。从政务管理的角度而言，该授衔模式有力地促进了事权的集中统一。这种事权归一的态势，能显著优化三省区域内的行政管理效能，确保各类政务在执行过程中政令畅通、协调有序，避免因事权分散而产生的诸多管理困境与执行梗阻。
毋庸置疑，若各省长官权力呈分散态势，于地方政务的治理而言极为不利。当朝廷成功消除巡抚面临的一切威胁因素之后，巡抚的事权得以进一步集中，在此情形下，为巡抚加提督衔便显得顺理成章。
事实上，在诸多未获提督衔的巡抚中，其对绿营军队的掌控力度颇为薄弱。提督与总兵拒不执行巡抚调遣的情形屡见不鲜。究其原因，巡抚手中若缺失“年终密考”这一权力，毋庸置疑，身为从一品的提督大概率不会对巡抚予以重视。
在既有体制下，三省之地并无总督一职设置。若巡抚亦不兼任提督之位，从军事角度而言，绿营的军事政务将难以实现统筹规划与统一管理；从行政层面而论，地方行政事务的有序推进亦会面临重重阻碍。
其三，于三省区域，绿营所具兵力规模相对较小。
从地域分布来看，山东、山西与河南三省所驻扎的绿营兵，于全国范围内而言，其总体规模相对有限。彼时，全国绿营兵额大致恒定在六十万人上下，按十八个省份平均计算，每省约有三万余人。
依据乾隆朝相关数据，山东、山西、河南三省的绿营规模均未达均值，其中山东绿营兵力为2.8万人，山西为2万人，河南为1万人 。绿营数量有限，致使其下辖军事单位数量亦不多。具体而言，山西仅设太原、大同二镇；山东仅置兖州、登州、曹州三镇；河南仅辖河北、南阳、归德三镇。与之相较，其他省份绿营所设镇的数量，少则四镇，多则七八镇。
在仅有二至三个镇兵马的区域，设立提督一职，其实际意义颇为有限。在此情形下，由巡抚兼任提督，不失为一种可行策略。然而，这并非最为关键的考量因素。需知，即便部分省份的绿营兵力亦不充裕，却依然设置了提督之职。
其四，从巡抚这一职位的人员选任情况来看，占据主导地位的多为旗人。在清代职官体系中，巡抚作为省级地方行政长官，其选任有着特定的格局与倾向，旗人在巡抚人选当中占据了相当比例，此乃当时选官制度下一个较为显著的特征。
据相关史料记载，至少于道光朝之前，山西巡抚一职在选任上，多由满族官员担任，基本为满缺。而山东、河南两省巡抚的任职情况亦是如此，旗人充任者占比超七成，相较于其他省份，这一比例显著偏高。
委派旗人出任三省巡抚，此举措犹如为地方治理增添一层稳固保障。从理性视角剖析，鉴于三省未设巡抚这一建制，该区域权力架构中，实际权力范畴与总督职权差异甚微。换言之，能够获任三省巡抚之职者，通常皆是深受皇帝信赖之人，后续晋升为总督人选亦具有较高可能性。
