钱，是社会发展的燃料。钱多的地区发展自然就快，百姓生活也好。可以说，市场和国家在未来会如何分配钱，也就决定了各地区百姓不同的利益与命运。

大家好，我是老丁

国家的运转也需要钱，不管是中央还是地方，都要时刻想着，钱从哪来？该往哪花？而分配钱的角色，一个是靠市场经济，再一个就是靠国家财政。大家还记得1994年的分税制改革吗？这便是上一次国家进行大规模的财税改革，也是这次改革，伴随着后来房地产市场化的政策，催生了地方政府的土地财政。地方政府为了财政收入，希望高价卖地，开发商为了利润，希望高价卖房，地方政府和房地产开发商被动地利益绑定在一起，这也成为中国房地产过去那么多年牛市的主要原因之一。

时间来到2023年底，在中央经济工作会议上，国家提出要谋划新一轮财税体制改革。显然，当年的分税制已经和今天的环境有不匹配的地方了。

本期视频，我们先回看当年的分税制，看看在这前后，中央和地方的利益博弈是怎样的？对老百姓的影响又有几何？与此同时，展望未来的财税制度改革主要方向又在哪里？

纵观中国的历史进程，几乎每一项制度在解决了上一个问题的同时，也会在今后孕育出下一个问题。

承包制就基本可以覆盖整个八十年代的中国。改革开放初期，家庭联产承包责任制解放了中国农村的生产力，企业和公家单位之间也有对应的责任制合同，甚至中央政府也是利用承包制从各省级政府中收取税款的。

这种方法刚开始实施时，也是为了能够给地方更多的自主权和激励。所以不同的地方也会根据当地的情况，制定相关制度来给中央分账。比如上海，就是定额上交，每年给中央105亿元，而广东，则是包干形式，比如1988年上交了14亿元，此后每年在此基础上递增9%。还有的地方是按照一定的税率上缴税款，然后每隔几年由各方商议，再来重新设定税率。

正是因为这样五花八门的税收标准，有很多地区明明经济发展水平一样，但是因需要上交的税款有区别，从而还给一些省份造成了负担，所以这些负担较重的省份情绪就很不满。

除此之外，旧的税收制度还有两个特点，随着经济快速的发展，更多的钱被留在了地方，中央拿到的其实是小部分。比如中央财政占整体财政收入的比重，从1979年的46.8%下降到了1992年的38.6%。

第二点，就是政府的整体收入也在急剧下降。1979年，中央财政收入占GDP的比值为27%，到了1986年，下降到21%，到1992年时，已经下降到了14.5%。在经济改革的这么多年里，中央政府大多数时候都处于赤字状态，如果长时间这样的情况，很难应对持续的公共支出，比如自然灾害来临时候的应对，国企改革造成的职工下岗安置，教育制度改革带来的各种教育资源和人才填补等等，都需要中央财政支付。

所以在1993年，中央决定对财税制度进行全面修订。实际上在这之前的1992年，已经有9个省市作为试点率先实行了改革。

本次改革主要是三部分，简化税制、税收管理、税收分成。

在此之前，产品税税率就多达21种，营业税税率还有4种，非常复杂。因为不同企业和单位的税率不一样，所以各家在售卖相同产品的时候，价格却高低不一。

所以这次改革第一点，就是将原来复杂的多层级营业税收制度废除，取而代之的是所有制造业公司统一征收17%的增值税，服务业根据不同的商业性质根据营业额征收3～5%的营业税。对于外企，也消除了多个税项。税制简化之后，原本人为造成的价格扭曲和个别特殊单位高利润情况也被消除掉了。

税改的第二点，就是成立国家税务总局。同时分设国税地税两套机构，与地方财政部门脱钩。这样做之后，能大大提高国家的征税能力，政府税收占GDP的比值，从1995年的10%，提到了2002年时候的15%。

第三点，就是结束了原本中央和地方协商分成的制度，转而采用新的统一分税制。在新的税制下，消费税、关税及从金融机构中收取的企业所得税划归中央政府征收，其他的比如土地使用税、土地增值税、财产税、以及增值税中未涵盖的营业税等划归地方政府，而在此之前最大的地方税——增值税则被划为共享税，中央拿走75%，给地方留25%。

这次的分税制改革给民间带来的最富有影响的几大变化。

第一，就是两个比重的变化。全国财政收入占GDP的比重由1994年的10.7%逐渐提高到20%以上，中央财政收入占全国财政收入的比重也由1993年的22%跃升到50%以上。（如图）

第二，就是企业竞争环境的变化。原有的收入分成制度下，所有税款先由各省级政府收缴，然后再上交中央。所以为了帮助当地企业竞争，地方就会存在偏袒本地企业的情况。再就是原本1983年前后设置的一个税种——产品税，它以销售额为计税依据，不管企业盈利与否都得纳税。而这个税种又是当时地方政府的主要收入来源之一，所以地方政府为了不让企业出现倒闭，或者让企业加大规模，会想方设法的帮助当地企业避免外部竞争。所以各地方的保护主义也非常严重。

而在分税制实行之后，这些东西都被大大弱化，它将原本地方各自为营的局面转化为一个相对高效且可持续竞争的环境。虽然后来，乃至到了今天，仍然有地方保护主义，不过相对那个时候，已经改变了许多许多了。

再就是分税制在消除价格扭曲上也起到了很大的作用，也算是让民营企业和国企央企能够在某些行业上进行同台竞争了。所以90年代中期，大批量的国企央企竞争不过民营企业，出现亏损，而这些亏损企业的漏洞，却都要政府来承担。正因为这些国央企给政府带来的经济负担不断加重，才有了后来的国企改革、工人下岗潮。不过这是后话了，在这个视频里我们就不再过多提及。

不过从这里我们也能看出来，地方也好，中央也好，都需要钱来维持运转，“铁饭碗”等职位，也不过是今天的情况，一旦有一天，它开始给国家财政带来过重的负担，并且还带不来更多其他效益时，那便是改革的时候了。那时候，裁员、裁军、转岗等等也必定会随之而来的。

第三，也是分税制影响更广为人知的一点——催化了后来的土地财政。

在给定的税率之下，地方想要增加收入，要么扩大整体的税收规模，要么加强征收力度，再者就得在税收之外，另辟其他收入了。

我国实行土地公有制，城市土地归国家所有，农村土地归集体所有。1994年分税制改革时，国有土地的转让的决定权和收益都留给了地方政府，当时这部分收益很少，因为那时候使用土地的企业当中，乡镇企业都在农村，使用的是集体用地。城市里的企业，大多都是地方为了招商引资，用优惠政策拉来的，所以土地价格也都很便宜。

不过转折点就发生在1998年的房地产市场化改革。当时确定改革的方向为城镇住房的市场化、货币化、商品化。1998年7月3日，国务院出台《关于进一步深化城镇住房制度改革、加快住房建设的通知》，要求1998年下半年起停止住房实物分配，逐步实行个人购买住房；发展住房金融，培育和规范住房交易市场；新建住房原则上只售不租。

由此，中国正式进入商品房时代，住宅产业成为中国新的经济增长点和支柱产业。住房的发展，同时也催生了对土地的需求，地方政府通过招拍挂制度可以将土地价格拍卖出一个相对更有利的价格，所以房价只要持续上涨，那么土地的价格，就也会跟随着水涨船高。

可是真正促成地方政府需要更快卖地的原因，既不是房改，也不是分税制，而是政治考核。

其实当时在建立分税制的同时，还建立了过渡时期的转移支付，并且在2002年所得税分享改革后，进一步建立了规范的转移支付。地方政府可预期的可支配收入除了分税制背景下留存的地方收入外，还有中央的转移支付和税收返还。

1994年-2009年，将地方政府本级收入与获得的中央转移支付加起来的两者之和，是高于地方财政支出的。2009年地方本级收入为32603亿元，中央转移支付为28563亿元，两者之和大于地方支出的61044亿元。

过去单一的GDP考核，会促使地方想要快速拉动经济增长，而拉动经济就需要更多的钱投入基建等方面。原本地方通过正常收入和中央转移支付的钱，做正常的城市治理是够用了，可是根本不够跟其他地方拼政绩。所以地方政府才有了更强的动力通过卖地来获取更多收入，再去创造更多的经济业绩。由此才是土地财政产生的全貌。

我们开篇时候说过，纵观中国的历史进程，几乎每一项制度在解决了上一个问题的同时，也会在今后孕育出下一个问题。分税制也是这样，它的优点毋庸置疑，推动着中国社会发展至今，可今天的经济环境和社会环境和当年已经不可同日而语，所以分税制的弊端也开始逐渐暴露出来…

随着房地产在近两年的下行，地方政府土地出让年收入已经从2021年的8.5万亿元下降到了2023年的5.8万亿元。国家财政当中两个比重，也开始出现下滑，2018年以来全国财政收入占GDP的比重已跌破了20%，中央财政收入占全国财政收入的比重也从最高点的55.7%跌到2022年的46.6%（如图）。

再就是近年来中央对地方转移支付比重不断上升，地方财政对中央的依赖度越来越高（如图），原有的分税制已经无法更加合理地调配资金。如果地方政府的资金过多来源于转移支付，地方官员也就没什么动力去继续发展了，这对于当地的百姓也不是一件好事。所以未来调整财税制度，能让地方政府有新的动力去完成未来的发展目标，也是其中一项重点。

截止到目前，地方财政的收入中还是很依赖卖地，不过随着整体房地产市场由全面增长进入到分化时代后，这样的方式必然难以为继。2023年国有土地使用权出让收入5.8万亿元，同比下降13.2%。

虽然在2023年下半年出台了很多房地产放松的政策，其中也包括加快保障性住房、城中村改造、平急两用公共基础设施等建设。不过这些解决的也都只是燃眉之急，只会对当前的土地市场有短期的提振作用，无法改变土地财政在未来价值缩减的趋势。

所以，地方政府也急需下一个能够带来持续稳定财政收入的来源渠道。目前看，未来房地产税的征收大概率就是其中之一。在我国的土地基本制度当中，有这么一句话，“国家对土地使用权进行期限管理，一般分为70年、50年或40年等不同期限。期满后，可以续期或重新办理土地使用手续。”羊毛出在羊身上，房子坐落在土地上，土地的使用权期满，就得有人要为此续期，开发商服务商不可能做慈善选择自掏腰包来付这笔钱，最终这笔钱大概率还是要通过各种形式落到每一位业主和租客的头上。

财税制度改革是可以影响国家发展和社会民生的大事，每一项详细条文的改变都有可能在未来改变一方百姓的命运。因为财税改革牵扯到农民的土地、居民的房产、各行各业的企业、还有国家大资金的流向等等。

通过我们对分税制的回溯，已经看得清上一轮大规模的财税改革对我们过去这三十年的影响了，未来财税制度又将如何改革，通过现有存在的问题，我们也只能窥探出模糊的一部分。更具体的细则，还要等国家完成整体规划和颁布之后，才能有更明确的答案。

人们以为自己的命运是自己选择的，其实很多事情，在上层制度建立的那一刻，就已经注定七七八八了。财税制度只是国家制度的其中之一，中央和地方在不同时期的政策变革，都会改变金钱的流向，也都在时时刻刻影响着其他的事。

未来某地会发生的某件大事，某个地方百姓的财富走向，或者未来会出现的某个资产价格趋势，都是在过去和今天，就已经种下了根的。这就是历史进程的力量…

我是老丁，朋友们，下期见。