体现“主权在民”的政治理念

公投，又称全民公决，是指在某个国家或地区内，由享有投票权的社会全体成员对本国或本地区具有重大影响的问题，以投票方式进行直接表决的一种做法。

在民主制度的发展过程中，古希腊雅典的公民大会和古罗马的民众大会是这种直接民主形式即公投的起源，虽然现代民主制度主要是采用代议制这种间接民主的形式，但直接民主制仍然具有相当的吸引力。

法国的《人权宣言》就指出，全部主权的源泉存在于国民之中，任何团体或任何个人都不得行使不是明确来自国民的权利。公民投票制度体现了西方国家“主权在民”的政治理念和二战后国际社会所倡导的“民族自决”的政治原则。所以一些国家和政府在面对难题、困境和危机时，为了摆脱困境和危机并使重大抉择获得广泛的民众支持，常常采用公投来作为解决问题的特殊形式。

　　根据学者苏克西的统计，在当今世界160个国家的宪法中， 有85部明确规定有某种形式的公民投票条款。从政治制度上看，举行过公民投票的既有社会主义制度的国家，也有西方民主制度的国家；从经济发展的程度上看，既有经济发达的西欧国家，也有第三世界的发展中国家。

瑞士被称为“公投之国”，据统计，自1848年建立联邦政体以来，瑞士已经举办过570多次全国范围的全民公投，其次数超过其他国家公投次数的总和。州级公投对瑞士人来说已经成了一种生活方式，诸如同不同意一些商店的营业时间延长到晚上8时？同不同意超市在星期天开门营业？同不同意某个医院改成私营等等这些日常琐事。在瑞士人看来，生活中的大小事务，都可以通过公投来决定。

　　最早的独立公投

　　独立公投是公投的一种，指让一个地区的公民举行投票，来决定是否成为一块独立的领土。历史上最早的独立公投，被认为是1791年法国阿维尼翁人就本城是否并入法国而发起的。1348年，当时的罗马教皇克雷芒六世为躲避教派斗争，从普罗旺斯的女领主让纳手里购得阿维尼翁，并将教廷搬迁至此。虽然后来的教皇格雷戈里一世于1377年将教廷迁回罗马，但阿维尼翁仍属于教皇领地。1791年，法国政府为收回阿维尼翁鼓励当地民众投票决定阿维尼翁的归属，有15.3万名市民参加了投票，超过10万人支持阿维尼翁脱离教皇的控制，并入法国。

　　这次公投并非一帆风顺，教皇对阿维尼翁公投表现出不屑一顾的态度，直斥公投荒唐可笑，随即引发教皇信徒与法国政府支持者的冲突，造成大量流血事件。所以这种所谓的“独立公投”，从一开始就是一个颇受争议的话题。

　　由于历史原因，当一个地区的主权归属出现争议时，采取该地区居民公投的方式是解决问题的选择之一。在世界近代史上就曾经多次出现过根据当地居民的意愿决定领土归属的事例。譬如，1860 年萨瓦和尼斯根据其居民的愿望与法国合并。1919 年《凡尔赛和约》规定， 德国萨尔区的行政管理由国际联盟负责，为期15年，期满后通过全民投票决定该地区的最终归属。在1935年1月的全民投票中，绝大多数居民赞成与德国合并。

　　在国际法中，殖民地、托管地、非自治领地， 以及原本就是独立的民族和国家在涉及国家主权和领土变更等方面所进行的公民投票有着合法和正当的理由。这种情况离现在较近的是东帝汶的独立。

　　东帝汶原是葡萄牙的殖民地，1951年在名义上被划为葡萄牙的“海外省”。

1975年，葡政府宣布东帝汶举行公民投票，实行民族自决。同年11月，东帝汶独立革命阵线宣布东帝汶独立，成立东帝汶民主共和国。

12月，印尼派兵占领东帝汶。

1976年7月， 印尼总统苏哈托宣布东帝汶成为印尼的一个省，而包括联合国在内的国际社会一直未承认东帝汶归属印尼。

东帝汶在被印尼占领后，要求独立的斗争一直不断。

1997年亚洲金融危机爆发后，印尼在经济、政治等方面陷入困境，被迫做出重大让步。

在联合国主持下，印尼和东帝汶的原宗主国葡萄牙于 1999年5月签署了《关于东帝汶未来地位问题》的一揽子协议，决定东帝汶在 8月 8 日举行全民投票，以决定东帝汶是实行自治还是脱离印尼独立。由于暴力事件时有发生，投票日期延至8月30日举行。东帝汶在联合国代表主持下举行了全民公决，其中78.5% 的东帝汶居民赞成独立。依此投票结果，2002 年东帝汶正式独立建国。

　　“和平分手”并不容易

　　在后殖民时代，由于一些历史因素，依然有一些地区在争取分离或者独立。如果这些地区与原所在国能够达成协议，好合好散，那当然最好。

典型的例子如斯洛伐克与捷克的“天鹅绒分离”：1989年东欧剧变后，斯洛伐克的分离倾向日益明显。1992年斯洛伐克通过独立公投，宣布脱离捷克斯洛伐克联邦共和国，成为一个独立的国家。2004年5月，捷克与斯洛伐克一同分别加入欧盟，实现了真正意义上的和平共处、共同繁荣。刚刚过去的苏格兰公投也属于此类。

不过能这样心平气和坐下来商量“分手”的并不多。由于缺乏相应的国际法源支持，对全民公决的效力认定存在理论上的盲区。

从已有自决的实现效果看，对全民公决最终效力的认定，主要取决于国际各方力量与实力的对比，其中是否获得一个或几个大国的支持至关重要。在历史上，公投还往往成为大国操纵世界格局的手段。

外蒙古公投脱离中国而独立便是大国政治的产物，其背后是美苏达成的秘密交易。同样，1938年奥地利并入德国的公投，则是希特勒幕后操纵的结果。

　　2008年科索沃公投单方面宣布独立与今年进行的克里米亚独立公投经常被拿来比较。当年在科索沃占90%的阿尔巴尼亚人要求脱离南联盟独立时，以美国为代表的西方社会以不违反国际法为由支持科索沃独立，但同样为北约成员国的西班牙却因加泰罗尼亚问题不承认这次的公投结果，而俄罗斯则支持南联盟坚决反对科索沃独立。而这次，克里米亚举行独立公投脱离乌克兰时，美欧国家却以违反国际法为由而坚决反对。由此可见，不论是美欧还是俄罗斯，或者其他国家，其外交的出发点还是要看怎么做最符合本国的战略利益，这也是国际法的缺憾与尴尬之处。

　　不是轻易使用的决策方式

　　美国《外交政策》杂志今年3月16日发表文章称，全民公投自产生之日起就成为人民追求民主与自由的最佳政治途径，但受政治权力博弈的影响，全民公投仍难逃被操纵的命运。事实上，在大多数情况下，它是代议制民主政体无力承担某一项重大历史责任交由全民共同承担抉择责任的行为。除了过程中缺乏协商外，还容易导致社会的撕裂与对立以及“多数人的暴政”。因此，全民公投不是一个轻易可以使用的决策方式。在一些多民族国家，“民族自决权”一旦与“公投”相结合， 就好比打开了潘多拉的盒子，将会面临前所未有的分裂与瓦解的危险。

　　波黑是原南斯拉夫六个共和国之一，主要有三个民族：塞尔维亚族、克罗地亚族和穆斯林 （现改为博什尼亚克族） 。

1991年南斯拉夫解体后， 波黑三个民族的领导人对波黑的政治前途产生了严重分歧。克族和穆斯林主张波黑独立；塞族则反对波黑独立，要求与塞尔维亚共和国一起组成新南斯拉夫。

1991年10月15日，穆、克两族占多数的波黑共和国议会不顾塞族代表的反对，宣布波黑为主权国家。塞族于11月9日单独举行全民公决，反对波黑独立，并于1992年1月9日宣布成立波黑“塞尔维亚共和国”，由全民公决引发的波黑内战由此爆发。

内战期间，冲突各方举行过不下五次独立与否的公决。然而，战场上无法得到的东西同样无法通过“全民公决”获得。在国际社会舆论的强大压力下，波黑各方于1995年11月签署代顿和平协议。目前波黑虽然名义上还是个统一的国家，但除了有统一的货币、国旗和国歌外，国内民族矛盾依然尖锐，民族冲突不时发生。

　　克什米尔的归属是横亘在印度和巴基斯坦之间的最大问题。战争已被证明解决不了问题，只能使其更加复杂化。联合国早在 1948 年就提出采取公投的办法，让克什米尔人民自己决定归属印度或是巴基斯坦。对此巴基斯坦极为欢迎，因为如果按联合国的方式行事，那么占克什米尔总人口78%的穆斯林肯定会选择巴基斯坦，所以它积极支持联合国的公投方案。但印度坚决不同意，因为克什米尔三分之二的领土一直由它牢牢控制，它不想因公投而失去土地。一方热烈欢迎，另一方坚决拒绝，因此公投无法进行，问题也就无从解决。

　　英国和阿根廷围绕马尔维纳斯群岛的归属问题已争论了 170 多年，结果是谁也说服不了谁。英国人让岛上的居民公投作决定，阿根廷则表示反对，因为岛上1000多居民全是英格兰、苏格兰或爱尔兰的后裔，若让他们公投决定，那就无异于将马岛交给英国，这是阿根廷人断难接受的。

　　一个地区无权片面宣布独立

　　加拿大的魁北克曾是法国的殖民地，在18世纪英法“七年战争”后被割让给英国，但法裔在魁北克居多数，500 多万人口中82%是法裔，其余是英裔。法裔加拿大人利用其人口优势要求独立，他们的主要手段也是公投。

1968年，主张独立的魁北克人党成立并于1976年11月在该省选举中获胜。1980年5月20日，在魁北克举行了第一次全民公决，支持独立的人不到40%。

1994年魁北克人党再次在魁北克省的选举中获胜。

第二年10月，该党又在全省组织独立公投。这次投票结果非常接近，反对分离者占50. 58%，同意独立者占49. 42%，已经接近50 % 的临界点，再加不到1 %，魁北克的民族自决即可实现。

面对全民公决导致的国家分裂的危险，加拿大总理克雷蒂安坚定地说：“百分之五十加一票就可以分裂一个国家？这不是民主！”值得一提的是，“魁独”人士要求公投实现独立，却不允许他人享受同样的权利。

在1995年魁北克“公投”之前，魁北克的印第安人先期举行了一次公民投票，95%的人决定即使魁北克独立，他们也要留在加拿大。面对印第安人的公投结果，独派领袖马上强调指出，印第安人的公投结果是“非法的”，“因为那片土地属于魁北克”。换言之，也就是他可以分裂加拿大，但“没人可以分裂魁北克”。

　　1998年8月20日，加拿大最高法院裁定不论依国内法还是国际法，魁北克政府都无权单方面决定脱离加拿大。至此，魁北克脱离加拿大的“公投”之路被堵死了。

　　1960年联合国大会通过《给予殖民地国家和人民独立宣言》中强调，“任何旨在部分地或全面地分裂一个国家的团结和破坏其领土完整的企图，都是与联合国宪章的宗旨和原则相违背的。”作为国际法主体的国家，它的领土与主权具有唯一性与排他性，是不可分割、不能分享的，它属于全国的全体百姓。个体或一群人无权去分割属于“全体人民”“不可分割的”领土与主权。魁北克的主权并不仅仅属于魁北克当地居民，而是属于包括魁北克在内的全体加拿大人民。

　　一个地区的居民没有权力片面地宣布独立。如果某个地区，未经中央政府和全体人民的批准而宣布“独立”，就会被视为企图分裂领土的叛乱行为，中央政府有权用各种手段镇压叛乱，美国的南北战争就是先例。而且未经全国人民的批准，任何片面地“公投”或者宣布“独立”，都是无效和非法的。要想获得法理上的真正独立，就必须得到主权所有者的批准。加拿大的魁北克、英国的北爱尔兰、斯里兰卡东北部泰米尔人聚居区等地区至今没有获得独立，就是因为无法获得其主权拥有者的批准。显然，分裂性独立从来都是中央政府所不允许的。因此，作为中国的一个省，台湾也同样无权以“全民公投”的方式决定其是否“独立”。