《中华人民共和国民法典》第二编物权，第二分编所有权，第五章国家所有权和集体所有权、私人所有权，第二百五十五条：“国家机关对其直接支配的不动产和动产，享有占有、使用以及依照法律和国务院的有关规定处分的权利”。

本条是关于国家机关对其直接支配的国有财产行使权利的规定。

《物权法》第五十三条：“国家机关对其直接支配的不动产和动产，享有占有、使用以及依照法律和国务院的有关规定处分的权利”。本条是对《物权法》第五十三条的承袭。

本条最早可追溯到二十世纪五十年代民法典草案关于国家机关经营管理权的规定。1956年4月公布的《民法典所有权篇（草案）》（最初稿）第十一条规定：“国家根据国民经济计划授权经国家机关和国有企业在规定的权限以内，按照经济核算制的原则经营、管理国家的财产。”

1956年4月公布的《民法典所有权篇》（第一次草稿）第十一条规定：“国家财产，由国家根据法律和国民经济计划授权给国家机关和国有企业在规定的权限以内，进行经营管理和处分。”这是国家机关对国家财产享有“处分权”第一次出现在立法草案当中，但需在“规定的权限内”进行。1987年实施的《民法通则》对此未作规定。

2002年1月公布的《物权法》（征求意见稿）第51条规定：“国家机关对其拥有的不动产或者动产，依照法律以及国务院的有关规定享有占有、使用的权利。”在此稿中，国家机关“拥有”不动产和动产，即承认国家机关的法人所有权。依据2002年12月23日公布的《民法（草案）》第五十一条，“国家机关对其拥有的不动产或者动产，依照法律以及国务院的有关规定享有占有、使用和处分的权利”，增加了国家机关的“处分权”。

2005年7月10日公布的《物权法（草案）》第五十六条规定：“国家机关对其直接支配的不动产或者动产，享有占有、使用以及依照法律和国务院的有关规定处分的权利。”本条草案，将“拥有”更改为“直接支配”，否定了国家机关的“法人所有权”。

2007年全国人大审议《物权法》草案时，对法条文字作出调整，将“或者”改为“和”，最终体现为《物权法》第五十三条，“国家机关对其直接支配的不动产和动产，享有占有、使用以及依照法律和国务院的有关规定处分的权利”。在本次《民法典》编纂过程中，《民法典物权编（草案）》（征求意见稿）《民法典各分编（草案）》《民法典物权编（草案）》（二审稿）及《民法典（草案）》对本条规定均未再做修改。

明确国家机关对其直接支配的财产享有的权利，哪些权利必须依照法律和国务院的有关规定行使，这对保护国家机关的财产乃至于保护国有财产具有重要意义。依法切实加大对国有财产的保护力度，防止国有财产流失，是巩固发展社会主义公有制经济的重要内容。

本条规范目的在于赋予国家机关行使国家所有权的权利，并明定国家机关对于何种范围内的国家财产得行使国家所有权。立法之初是为呼应关于机关法人应当具备的条件而设置，但也对其权能进行了限制。

首先，明定国家机关对国家所有财产的物权仅限于占有、使用及附条件处分，不享有“收益”的权能。其次，明定国家机关物权客体范围。本条规范中的物权客体范围由历史上“国家机关经营管理的国家财产”以及“国家机关拥有的不动产或者动产”演变为“国家机关直接支配的动产及不动产”。最后，对国家机关的“处分权”进行限制，国家机关必须在“法律和国务院的有关规定”的范围内方可享有处分的权利，防止国有资产流失。

本条规范属不完全法条，是对国家机关物权权能的说明，属于不完全法条中的说明性法条，难以单独作为请求权的依据。

从国有财产管理的意义上讲，国有财产一般应该分为三个部分，即经营性财产、非经营性财产和资源性资产。由国家机关直接支配的这部分国有财产，主要是用于维持国家机器的正常运转而并非用于经营，属于非经营性资产。这类非经营性资产严格来讲只能称为财产。非经营性国有资产的特定用途和非增值性，决定了其主要由国家通过财政划拨和行政划拨的方式进行配置，由国家机关来占有和使用。

本条规定国家机关享有其直接支配的国有财产的所有权，一方面在于体现其作为所有权的重要类型，也具有所有权的四项基本权能；另一方面，也在于明确国家作为所有权主体，与其他所有权主体或者说经济主体进行相应的市场行为时，要遵循市场经济规律，维护交易安全，促进经济发展，并体现平等保护的原则，避免他人遭受不应有的损失。

需要注意的是，处分权能要以相关法律和国务院有关规定作为依据。这里的“国家机关”包括立法机关、行政机关和司法机关，既指中央国家机关，也包括地方各级国家机关。国家机关直接支配这一部分动产和不动产的权利来源于国家的授权，国家才是这些财产的所有权人。

（一）、本条规范中央国家机关的范围

依据《宪法》规定，我国国家机关包括全国人民代表大会常务委员会机关、国务院、中央军事委员会、地方各级人民代表大会和地方各级人民政府、民族自治地方的自治机关、人民法院、人民检察院和监察委员会。

现实生活中，实际运行的国家机关数量远超于此。如国务院为实现其职能，根据法律规定和工作需要设置行政机构，包括国务院办公厅、国务院组成部门、国务院直属机构、国务院特设机构——国务院国有资产监督管理委员会、国务院办事机构、国务院组成部门管理的国家行政机构和国务院议事协调机构。地方国家行政机关包括地方各级人民政府、民族自治地方行政机关（包括自治区、自治州、自治旗和自治县的人民政府）等，县级以上地方人民政府亦设置办公厅（室）、组成部门、直属机构、特设机构、办事机构等。人民法院设置审判庭、办公室、执行局等机构，人民检察院设置反贪污贿赂局等侦查机构，公诉处、民行处、办公室等内设机构

就立法目的而言，机关法人应当具备“必要的财产或者经费”、“与其业务活动相适应的经费来源”、“能够独立承担民事责任”等条件。依据《民法典》第九十七条，“有独立经费的机关和承担行政职能的法定机构从成立之日起，具有机关法人资格，可以从事为履行职能所需要的民事活动”。

可见，本条中“国家机关”应当与机关法人范围一致。从解释论看，其要件有二：一是要有独立经费，二是其职能要求从事民事活动。基于现代国家治理的基本原理，此处的独立经费不是机关实际支配的经费，而应当是独立的预算经费。如果一个国家机关承担的职能不需要参与民事活动，即使该国家机关具有独立经费，也不必要成为法人。因此，不能同时具备上述要件，就不是机关法人所言的机关。

（二）、对国家机关“直接支配”的界定

按照民法理论，物权是直接支配特定物，并享受其利益的具有排他性的权利。法律将物归某人支配（法律上的支配），在于使其享受物的利益。物的利益可分使用价值和交换价值。所有权人所享受的，系物的全部利益，包括使用、收益、处分等。用益物权人所享受的，系对物的使用价值。

本条所规定的直接支配应作何解释，按一般语义学上的解释，直接支配应理解为事实上的控制，基于自身行为便可对物造成现实的影响。本条上的“直接支配”，依据文义，应解释为现实上的支配，即解释为对物的事实上管辖力，对应为民法上的直接占有。若解释为法律上的支配，其前提则是国家机关享有某种物权。

但是，若国家机关享有某种物权并依此得以支配物，国家机关当然地享有占有使用处分之权能，就无需再为赘述。从立法目的上，国有财产法律上的完整支配权只归国家。本条在于使得国家机关对于国有财产能够独立地成为权利主体，在于使得国家机关享有某种“他物权”。可以基于他物权享有一定的支配权，不可能因为先享有无缘由的支配权，再享有他物权。所以，只能解释为现实的支配。本条直接支配应解释为，国家机关对于其在现实中所直接控制的动产与不动产，皆享有某种物权法上未规定的“他物权”，基于他物权，享有法律上一定范围的支配权，即法律上占有、使用及限制性的处分。

依据本条规定，国家机关应当依法对其直接支配的不动产和动产行使占有、使用和处分的权利。国家机关对其占用的财产的处分，必须依照法律规定的限制和程序进行，不得擅自处置国有财产。本条对国家机关对其直接支配的国有财产行使占有、使用和处分的权利作出了规定，加强了对国家机关直接占有的国有财产的保护。

（三）、本条中“不动产和动产”的范围

物权客体通常为有体物且可支配。一般而言，本条规定为动产及不动产属有体物范畴，其上附着的权利通常指向得直接支配的可被占有使用及处分的实体物。“物权以物为客体，但何谓物，民法未设规定，通说认为系指除人之身体外，凡能为人力所支配，具有独立性，能满足人类社会生活需要的有体物和自然力。物可分为不动产和动产。称不动产者，谓土地及其定着物。动产系指不动产以外之物。”

基于体系解释，本条规范处于国家所有权部分，应属国家基于国家所有权为国家机关在“国家所有的动产及不动产”上设立的某种“他物权”，使得国家机关对于国有资产得以利用。就立法目的而言，本条在于使国家机关满足对机关法人的要求，得以成为独立主体。本条所规定的不动产和不动产的处分，原则上应限于其为履行相应职能所必须为的民事活动范围之内，如办公用品的采购、报废物品的销毁等。对于归属国家的某些物权，如权利质权、抵押权，一般不应包括在本条规定范围内。至于知识产权，债权等权利的处分，应由其他相应法律进行规定。

（一）、本条中国家机关行使国家所有权的理论基础

依据《民法典》第二百四十六条第一款：“法律规定属于国家所有的财产，属于国家所有即全民所有。”法律规定归国家所有的财产范围极广，但是，国家作为抽象的民事主体，大多无法直接占有、使用其财产。因此，本条规定由中国家机关代行部分所有权，它们对其直接支配的不动产和动产享有占有、使用及依照法律和国务院的有关规定收益、处分的权利。

对此，存在“代表说”和“委托代理说”两种学说。

“代表说”认为，现代国家系由诸多部门按照一定的组织原则构成，不同的部门承接了国家对人民的义务。因此，国家机关之行为即为国家行为，两者构成了代表与被代表的关系。具体到国家所有权的行使，国家机关对国有财产的占有、使用乃至收益、处分的行为，构成了国家对所有权的行使。换言之，国家通过其内部的代表人实现了国家所有权的行使。

“委托代理说”认为，国家自己不能行使所有权，而是通过委托代理制度来现实地实现国有财产的效用。国有财产的真实所有者是全国人民。全国人民不可能直接行使所有权，只能通过多层委托代理关系寻找自己的代理人来行使国家所有权，最初的委托人是全体人民，他们寻找的第一级代理人是人大代表，逐级委托，直至委托到行使所有权的主管部门。此观点主张，行使所有权的主体与拥有所有权的主体为独立的两个主体。

（二）、本条规定的国家机关的权利并非所有权

本条中规定的国家机关应具有法人资格，应当可以独立地享有权利、履行义务、从事民事活动。依据《民法典》第九十七条规定，“有独立经费的机关和承担行政职能的法定机构从成立之日起，具有机关法人资格，可以从事为履行职能所需要的民事活动”。依据本条的立法本意，国家机关和国家举办的事业单位不享有法人所有权，国家出资的企业则享有法人所有权。也有人认为，本条并未承认国家机关和国办事业单位对其直接支配的财产享有所有权。但是，如果国家对其财产享有的权利非为一种物权，则不应由物权法加以规定。而一旦物权法规定了此种权利，则其应当被解释为属物权之一种。

可以明确的是，本条关于国家机关对于其所直接支配的不动产和动产等国家财产所享有的权利，并非所有权。国有财产所有权归属国家，即全民所有，“一物”只有“一权”，国家机关不得“拥有”国家财产。

本条中，国家机关对国有财产占有、使用、处分的权利，是对国家机关对国有财产利用状态的确认，并未指明该权利究属物权法上何种物权，但具有类似于他物权的性质。同时，由于收益权能的缺失，在学理上也难以将该权利归纳到现有物权类型中去。

关于本条的适用，有必要注意公有物和公用物的法律属性问题。公有物和公用物属于国家所有，不得转让，不得作为取得时效的客体。已不再作为公有物或公用物的，不在此限。公有物，是指为公众服务的目的而由政府机构使用的物。公用物，是指为一般公众使用的物。本条是关于公有物和公用物的法律规则的规定。公有物和公用物，性质上属于禁止流通物或不融通物，不得流通，私人也不能通过时效取得它们的所有权。

广义的公有物除了包括政府机关的建筑物、军事设施、餐厅等，还包括政府所有的其他可交易财产，如有价证券等。前者即行政机关行使行政权力所需要的物，属行政财产。后者是行政机关用于收益的物，属于收益财产，性质上与一般的私人财产相同，可以转让、可以被私人取得或因时效而消灭。

狭义的公有物仅指行政财产，不包括收益财产，本条是采狭义的公有物概念。而公用物，是指为一般公众所使用的物，如公共道路、河流、图书馆、公园等。因为二者都与公共利益有关，为了保护公共利益的完整，很多国家的立法均规定其为不融通物。按照通说，法律上所谓不融通物包括三类，即公有物、公用物和禁止物。也就是说，公有物和公用物不得成为法律行为的客体，不能成为交易的对象。