文|箫紫圜

编辑|梦入神

美国儿童局以自己的实际工作推动了儿童立法工作，进一步完善了美国的法律体系。

该局自成立以来一直以调研为基础、立法为核心来开展工作的，这样的工作模式和运行方式，不仅反映了美国的法治社会的传统，同时，通过儿童立法工作的推行，逐渐完善了美国的法律体系。

1787年在费城召开制宪会议，通过了美国宪法，标志着真正意义上美国的诞生，200多年来，美国国会陆续通过27条修正案，使得美国法律体系逐渐完善。

美国有着深厚的法律传统，尊重宪法和法律的权威与至上性，强调政府应受法律的统治，遵从法律。

美国社会本身也是法治社会，社会的方方面面强调司法和法律的重要作用。

美国儿童局建立后，该局紧紧地以立法为出发点、以法律为基础、以儿童福利法律体系建设为核心开展工作，儿童局的各项工作都在推动儿童福利的立法建设，从而推动美国法律体系的完善。

1912-1938年儿童局在立法工作上做出了巨大的努力，其中1921年的“谢泼德-托纳”法案对于儿童福利立法有着里程碑式的意义，是美国通过的第一部关于婴儿和孕产妇健康的重要立法。

在实施之后，美国婴儿死亡率显著下降。在谢泼德-托纳法案的推动下，儿童局进行了一系列研究，包括详细的实地研究，分析国家和州的儿童和孕产妇健康趋势等。

这些研究使儿童局成为美国儿童福利信息中心，为将来制定《社会保障法》奠定了基础；在童工立法上，1919年，在儿童局的努力下，威尔逊总统签署了童工法案，该法案在源头上对童工劳动做出了限制。

经历了这么多年的反童工斗争，这次的童工立法终于在联邦层面确立了童工的违法性，在消除童工的道路上前进了一大步。

新政时期颁布的最有利儿童福利项目开展的立法是《社会保障法》下的儿童条款和《公平劳动标准法》。

《社会保障法》的儿童条款主要说明联邦要为母亲抚恤金计划、有“特殊需求”的儿童以及残疾儿童等提供资金，《公平劳动标准法》则是对童工的立法限制，确立了童工的全国性的最低标准。

美国儿童局在20世纪上半叶在儿童福利立法上为美国儿童福利制度起到了奠基的作用，推进了儿童福利法制建设，使美国儿童福利的立法更为全面。

儿童法律体系更加完善，逐步确立了美国儿童福利事业上“立法先行”的原则，健全的儿童福利法律体系有利于保证政策的公正性、权威性和资金来源的可靠性。

从此以后，美国儿童福利法律在现实问题中不断完善，覆盖范围不断扩大，政策更具有针对性。

总结起来，一方面，美国儿童局一直以立法为核心来开展工作，另一方面，它的立法工作也推动了美国法律体系的完善，影响了美国在关注弱势群体、实现全民福利上的法学思想。

所以，美国儿童局本身以立法为中心开展工作的模式与美国法律体系之间具有互动关系，在这个层面上，美国儿童局具有重要的历史意义。

美国儿童局作为世界上第一个专门考虑儿童问题的政府机构，1912年儿童局的建立促进了联邦政府在公共政策上的重大转变，使美国逐渐步入了福利国家，这个政府行为甚至早于罗斯福新政。

下面从两方面来论述其作用：第一，儿童局促进了美国公共儿童福利政策的发展方向。

儿童局成立之初，只有少数工作人员，预算微不足道，任务只有调查和报告与儿童福利有关的事项，权力有限，地位低微。

然而，在莱思罗普等人的领导下，它渐渐发展成为一个综合性的管理机构，掌控着庞大的经费，社会影响力大大增强。

在不到十年的时间里，儿童局就已经在美国儿童福利事务中扮演起领导角色。

1912-1929年间，儿童局为母婴、童工、犯罪儿童、残疾儿童、非婚生儿童等寻求更好的福利，扩大妇幼保健计划，促进联邦政府通过“谢泼德-托纳”法案和童工改革，推动少年法庭运动和母亲抚恤金计划等。

在20年代美国经济繁荣的背景下，这些举措为儿童争取到了更多的联邦资金，越来越多的人认为孩子是最重要的资源，政府应该培养和保护他们。

虽然这些措施没有完全成功，但回顾历史，儿童局最大的作用是引起全国对儿童需求的关注，这一作用特别重要，因为政治家和政策制定者经常忽视儿童的利益，甚至一些美国人拒绝承认所有儿童的福利是公共责任，而儿童局将儿童权利放在首位，促使政府在儿童福利上扮演正当角色，使联邦政府承担起“整个孩子”的公共责任。

在大萧条开始时，儿童局努力使政治家和公众了解在严重的经济危机期间儿童的特殊需求，儿童局的调查显示：儿童受经济衰退的影响最大。

自20世纪20年代以来一直在下降的婴儿死亡率开始上升；童工率也发生逆转并开始攀升；可预防的疾病变得更加普遍。

但一些批评者认为儿童的需求不是联邦政府的最大利益。加之胡佛总统对个人主义、自愿主义和私人慈善事业的认可与儿童局的联邦儿童福利计划相悖。

胡佛政府随后努力破坏儿童局作为国家主要儿童福利机构的权力，采取了多种形式，包括推迟恢复“谢泼德-托纳”计划。

计划在没有儿童局参与的情况下召开白宫儿童会议，削减其拨款，并将儿童健康的责任从儿童局转移到公共卫生局，20年代有所成就的儿童公共政策难以为继，儿童局陷入了低潮。

《社会保障法》儿童项目的出台打破了这一现状，该法案中关于抚养未成年子女的援助计划大大改善了贫困儿童的生存状况。

第二，儿童局促进了美国公共儿童福利政策的实现途径。

儿童局在这些年的调查和研究中逐渐成为了美国儿童生活情况的主要信息来源和信息中心，被视为作为其他研究人员和从业人员的首要权威。

该局的宝贵资产之一是它能够与公民组织、职业和非专业组织扩展其关系，其中包括许多父母以及与其计划有关的公共和私人机构。

这些是儿童局了解儿童的需求以及通过哪些方案和政策可以有效实现的渠道。

儿童局成立之初，它的生存就依赖于慈善团体的支持和帮助，才能在有限的人员和资金的情况下开展工作，约翰斯顿婴儿死亡率的实地调查就是在女性志愿者的协助下完成的。

在实施“谢泼德-托纳”法案的过程中，儿童局最坚强的支持者和协助者有女性俱乐部总联合会、全国童工委员会、全国消费者联盟和美国劳工联合会等。

这些团体将儿童局视为信息交流中心和儿童事业的标准持有者，该局在落实法案和协调各州福利组织中发挥了重要作用。

此外，儿童局在管理联邦层面儿童问题的同时，也在帮助各州福利组织的发展，为各州儿童福利服务领域提供援助。

在该局的推动下，各地儿童福利组织采取了一些推行儿童福利的新方法来满足儿童的需求，比如推广功能性相关的母婴健康和行为示范、为需要特殊护理的儿童提供全程医疗服务等。

作为儿童福利改革的推动者，儿童局从成立起一直致力于儿童的基本需求，试图减轻社会不安定因素包括贫困、家庭暴力、心理问题以及身体残疾对儿童带来的伤害，该局制定了解决这些问题的政策和做法，和各州的福利组织一起实施。

1935年《社会保障法》的儿童法案出台以后，儿童局成为了该法案的执行者，有助于美国公共儿童福利政策的落实和实施。

30年代后，联邦开始逐步增加政府干预措施，儿童局这一时期在儿童福利领域的成功证明了该局的早期努力是有成效的，为《社会保障法》奠定了坚实的基础。

儿童局的工作成为了本世纪公共儿童福利政策发展的蓝图，之后的美国儿童福利政策改革都是以《社会保障法》中的儿童条款为蓝本。

儿童局根据许多影响广泛且深远的保健方案对国家政策和程序进行制定，它的精神遗产和历史作用是在福利实践和政策中被定义的。

在这个过程中，儿童局作为唯一的联邦儿童福利机构，改善了公共政策和儿童资金福利服务，建立公众参与和支持系统性儿童福利变革，利用社会福利变革的集体影响战略，加强和支持儿童福利政策。

该局从一个仅限于研究和调查的机构转变为美国半福利国家的管理人员，它的历史可以成为政策历史和社会历史之间的桥梁，有助于扩大二十世纪对人类、儿童和社会福利历史的考察。

儿童局促进了公共政策的转变，在这种转变的基础上，美国逐渐形成了福利国家型范式，20世纪30年代是美国以及西方福利国家高速发展的时期。

这一时期，政府为社会成员提供福利被认为是政府的职责所在，这种社会福利制度的核心理念是政府成为社会成员提供社会福利的主体。

美国儿童局在前20年的工作及成效为1935年《社会保障法》中儿童条款的制定奠定了基础，在儿童福利方面，为美国形成福利国家做好了铺垫。