美国开始考虑对日和约是在民国三十五年（1946年）末，最后和约签字是在1951年9月。而旧金山和约的签订，标志着美日正式成为盟友。这期间经过一番曲折，体现了国际形势和美国战略思想的变化。

民国三十五年（1946年）底至民国三十六年（1947年）初，国务院远东司副司长彭菲尔德奉命组织班子起草对日和约，参加的主要有东北亚处处长、日本问题专家博顿等人。民国三十六年（1947年）3月拿出初稿，称“博顿草案”。该草案在有关领土、赔偿和非军事化等问题上大体上以开罗宣言、雅尔塔协定、波获坦公告等国际协议为基础，并规定缔约后“盟军东京司令部”、“远东委员会”和“对日理事会”均予撤销，盟国将通过大使会议进行对日管制，监督战后各项改革指施之执行，如发现有违反行为，得向日本发出指令，并建议成员国采取行动。

博顿草案的主要精神仍是防止日本军国主义复活，视之为亚洲的最大威胁，故规定日本25年之内不准拥有军队。

以后“博顿草案”吸收各方意见数易其稿，但其主导思想是防止日本军国主义复活，因此与美国后来的对日方针越来越不符合，直至民国三十七年（1948年）底仍以“未定稿”被搁置下来。

民国三十六年（1947年）3月17日，麦克阿瑟破例出席东京外国记者聚餐会，并举行了一次记者招待会，正式宣布“对日媾和时刻已经到来”，并提出了“占领三阶段”（即军事、政治、经济）的著名论点。

麦克阿瑟之所以急于要缔结和约，主要是他认为占领的理想时间是三年，最多不得超过五年，再长下去必然引起日本民族主义情绪，而对共产党有利。他已看到美国占领的“效益日减”。

道格拉斯・麦克阿瑟

他的具体设想是：民国三十六年（1947年）夏在东京举行对日和会；缔约六个月后在他亲自监督下撤退美军；美国推动各国与日本缔结和约，不论苏联是否参加；必要时美国可单独辩和；和约必须有助于保障和平，而不是像凡尔赛条约那样孕育战争。他的方案虽不具体，但主导思想已很明显：防苏、防共、扶植日本。并且最早提出撇开苏联单独媾和的想法。

当时美国政府忙于对欧事务，并未准备好对日媾和，麦克阿瑟声明出其不意。7月11日，美方向“远东委员会”正式提出于8月19日召开对日媾和预备会议的想法和程序，关键是由全体对日作战国家审议草案，以2/3通过，不承认否决权。

美国贸然单方面提出的建议引起有关各国不同程度的反对和保留。在程序上，苏联坚持中美英苏四大国外长会议预先讨论草案，并遵循大国一致原则；中国提出妥协方案，即表决的2/3多数中必须包括四大国中之三国。同时中国强调必须争取苏联参加，知苏联不参加，中国将重新考虑立场。

这是因为当时中国内战方酣，苏联已保证只承认“中央政府”，不支持中共，国民党不愿得罪苏联。英国及英联邦国家则刚好在8月底9月初在堪培拉开会，发表公报主张严守“波茨坦公告”等国际文件所规定的对日限制条款，显然不能同意美国的扶日意图。于是，预备会议没有开成，美国第一轮媾和努力搁浅。

至1949年下半年，“北约”已建立，德国已分裂，欧洲两大集团势力范围已明朗化，亚洲却在动荡中。中国共产党领导的革命最后胜利在望，菲律宾、马来亚、印支都有共产党领导的武装斗争，南朝鲜李承晚政权面临危机。整个亚洲的发展趋势对美国和西方国家不利。此时美国可以操纵的唯有日本。

道格拉斯・麦克阿瑟

而在日本，正如麦克阿瑟所预料的，美国占领已引起日本的民族情绪，日本公众反美倾向日益明显。同时，英国对其在亚洲的前殖民地的发展也有理由担忧。这样，美、英都感到有必要早日确定日本为西方阵营中的一员的地位；加以欧洲格局既已定下，可以腾出手来处理亚洲事务，对日媾和的问题于是又重新提出。

这次是英国主动，于9月间同时派代表到东京和华盛顿与美国磋商。两国协调了立场：同意在没有苏联参加下也可单独对日媾和；英国同意在和约签订后美国可通过与日本签订双边协定来确保美国在西太平洋的利益，包括在日本设军事基地以及美国可托管琉球群岛；在赔偿问题上接受美国的“宽厚方案”，英国并保证可以说服英联邦国家同意。

之后，美、英、法三国外长会谈把以上立场要点背定下来。

10月13日，美国国家安全委员会拟就“美英对日和约”草案初稿。其内容与后来的旧金山和约极为相似，不过没有最重要的安全条款。这是因为，在当时的舆论环境下还不便公开亮出美日准备缔结双边条约的底牌。

民国三十六年（1947年）“冷战”加剧，日本得知美国有撇开苏联片面媾和的想法后，曾两次向美国递交关于和约的意见书，在第二次意见书中提出“由美日双方缔结特别协定防范第三国侵略”，以及“在联合国发挥职能前，由美国来保障日本安全”的思想，并建议增加日本海上与陆上力量。

民国三十八年（1949年）2月，吉田茂第三次组阁。他得知美国内部正为缔结和约后如何保证美国在日本的军事存在而感到困难，就向美国传出信息：日本愿为此而尽力。

池田勇人

在美国态度明朗化之后，吉田于1950年4月25日派大藏相池田勇人以考察经济为名访美，与美国军方和国务院代表密谈，转达了吉田的绝密口信：日本希望及早媾和。他还说，日本宪法专家已研究过，“和约”中提美军驻扎，或由日方另请美军驻扎，均不违宪。池田还打出苏联牌，说如果苏联利用日本人的焦躁心理提出对日和约，并表示愿归还库页岛和千岛群岛，美国将何以自处？

日本的态度打消了美国军方的顾虑，替美国解决了难题，促使美国下决心。不过，吉田茂揣情度势，坚决反对日本重新武装，而要美国承担保卫日本安全的义务，这点与美国有矛盾。朝鲜战争爆发后，在美国坚持下，日本作了妥协，同意增设警察预备队和扩大海上保安力量，并陆续起用了一批军官，作为预备队骨干。另外，日本成为美军在朝作战的供应基地，从而大大促进了日本的经济繁荣。

1950年4月6日，约翰・福斯特・杜勒斯应聘为国务院顾问，其首要任务就是加紧进行对日和约的工作。

杜勒斯认为，只要这项工作集中在一个人手里，按通盘规划行事，不受各方面议而不决的牵制，就可以在一年之内完成。

第一步是协调美国政府内部分歧。有了吉田政府的秘密保证，这件事比较顺利。

6月间，杜勒斯本人率国务院代表团，布莱德雷率军方代表团同时访日。经麦克阿瑟斡旋，双方达成一致意见，载入6月23日麦克阿瑟备忘录。其主要内容是，在签订和约的同时缔结日美安全条约，日本给美国以驻军和保留基地的权利；整个日本都是美国的潜在的基地，美国有无限制行使防卫力的自由。

在此条件下，军方同意美日缔结和约。

紧接着朝鲜战争爆发，军方又一度打退堂鼓，再次提出推迟签约，延长占领。

杜勒斯与国务院意见正好相反，认为朝鲜战争使对日和约更为迫切。在杜勒斯推动下，9月间，国务院与国防部提出的联合方案成为国家安全委员会文件，经总统批准成为美国关于对日和约的腹案。这是一个保证美国独占日本的方案，比麦克阿瑟备忘录又进了一步：不准美国不同意的外国配驻日本列岛，确保美国在冲绳群岛的“排他战略支配权”，美国警备部队得应日本政府要求镇压日本内部大规模骚乱……等等。

这样，军方又同意了继续进行对日媾和工作，只不过与国务院达成协议：和约生效须待朝鲜战争“获得有利的解决”之后。

美国政府内部意见一致后，开始进行国际活动。10月份，根据上述腹案精神提出了缔约“七原则”。美国据此向远东国家委员会有关国家征求意见，仍然遇到很多异议，不能取得一致意见。

于是杜勒斯改变了策略。他认为如要满足各个盟国的要求，和约将永远搞不成。美国必须作出不惜单独与日本辩和的架势，这样其他国家将不得不跟上来。为此，他首先转向日本，然后与英国取得一致，然后拿出草案，由美国单方面召开和约会议，强行通过。

在中华人民共和国成立之后，显然由北京政府代表参加对日和约是合理合法的。但这与美国当时在亚洲排斥和“遏制”中共的战略相悖；如由国民党政府代表中国与盟国一起签约，则许多国家，包括西欧和英联邦国家，可能反对；杜勒斯的底牌是在盟国签约之后，让日本与国民党政府单独签约，并于5月间取得了日本的保证：不与“中共政权”，而与“国民政府”签约。

6月杜勒斯与英国首相莫里森会谈，双方最大的分歧在谁代表中国参加的问题上。

英国已承认新中国，主张应由北京代表，后来提出妥协方案：中国暂不参加签约，在和约中规定由远东委员会14国中的2/3多数决定哪个政府为合法代表，然后由该政府参加；美国提出两个政府代表都参加；英国不同意，因为这就至少意味着确认蒋介石政权对台湾的主权。最后，杜勒斯亮出底牌：让日本政府决定同哪个中国政府打交道，英国勉强接受。

莫里森事后对此表示遗憾。

9月旧金山和会正式会议一开始，苏联代表首先提出应邀请中华人民共和国代表与会，为大会主席艾奇逊裁决“超越程序”，不予讨论。国民党方面对于被排斥出多边条约强烈反对，而且认为由战败国日本来选择同哪个政府打交道，是对中国莫大的侮辱。

事实上，在整个和约筹备过程中，即使直接与中国有关的问题，美方从不主动向蒋政府通报或征求意见，而是蒋方从各种渠道得知风声后，不断找美方询问情况。为争取与其他盟国同样的与日本签订和约的权利，蒋方在台湾和华盛顿两地同美方进行了艰苦的交涉，仅顾维钧大使与杜勒斯谈话和辩论就达十几次之多。尽管台湾当局在这个问题上态度坚决，甚至强硬；尽管顾维钧使出全部辩才和外交艺术，都未能争得国民党代表与其他盟国一起缔约。

因为美国固然排斥苏联和中华人民共和国缔约，却需要尽可能多的国家签约，决不能因国民党而得罪一大片；再者，在亚洲重点依靠日本的方针已定，国民党已退居次要地位；对英国的态度更是不能不考虑，所以由日本与台湾当局单独签约是美国的底线。

国民党当时的根本态度，可以用顾维钧对杜勒斯讲的两句话来概括：“虽说中国人不会轻易忘记日本侵略和他们的财产所遭受的损失，他们会接受日本作为共同反对共产主义斗争中的合作者。”而且在大势已去的情况下，只能依靠美国。最终在美国恩威并施之下，蒋介石不得不吞下这一苦果。

蒋介石对此十分伤心，称之为“美国历史上最黑暗的一页”，即使如此，事情仍不顺利。

国民党政府步步为营，在不能参加多边条约后，曾先后提出：不举行会议，所有国家根据同一文本个别与日本签约；“中日”和约谈判早日开始，争取“中日”和约与旧金山和约同时签署；“中日”和约在多边和约得到美国参议院批准前签署（以便利用美国国会的压力使日本的态度有利些），等等。所有这些，美国均未同意，迫使蒋介石接受在美国批准和约后才与日本缔约。

另外，日本提出要先解决条约适用范围问题才开始谈，蒋方先不接受，并且坚持应适用于全中国；后在美国压力下，同意妥协方案：条约适用于“目前在中华民国控制下及今后可能在其控制下的全部领土”。蒋方为顾全面子，要求美国在旧金山和会上作一声明，说日本正与国民党政府谈判和约，美国也没有同意。

旧金山和约签订后，又发生了曲折。

由于朝鲜停战谈判有所进展，远东国际局势有所缓和：由于英国的压力（英国希望日本与大陆贸易以免在东南亚市场与英国竞争是重要原因之一），以及日本国内的压力，日本不急于与台湾方面订约，而且吉田茂一度改口表示如果中共提出，日本愿意与之互设“海外事务所”，并于三年后谈判缔约。此事使蒋方十分紧张，又向美国进行交涉。最后还是在美国压力下，日本派出代表到台湾谈判订约。但是在条约性质上日本又变卦，只想签订普通的友好通商条约，不想签和约。

国民党政府力争签订基本上与旧金山和约一样的条约，美国又施加了影响，再经过逐条的艰苦的斗争，终于于1952年4月28日，国民党当局与日本就条约达成协议，签订了片面的“中日和平条约”，于同年8月5日双方批准后互换文本，即时生效。同时，双方“恢复大使级关系”。

在这一过程中，国民党当局备尝屈辱，顾维钧对美国“强权政治”深有体会。但是蒋政权当时必须依赖美国，杜勒斯赤裸裸地告诉顾：“国民政府尚能在若干国际机构中保持席位，这种现状完全靠的是美国支持”，所以蒋政权只得屈从。

取得日本、英国的支持之后，美国于1951年7月20日单方面出面向有关国家发出通知，定于9月20日在旧金山召开对日和会，并于8月13日将美英草案送交各国审议。这一通知单单把受日本侵略之害最深，为抗日作出牺牲最大的中国排斥在外。

苏联收到和约草案后，立即通知美国，准备出席会议。这大出美国意料之外。美方本来已不准备与苏联共同签署和约，因此即使苏联出席，也无意与之认真讨论，达成妥协。苏联显然不可能原样接受美英草案。它出席会议不过是表明态度，达到宣传效果而已。

1951年9月4日对日和约会议在旧金山召开。参加的有51个国家，社会主义国家有苏联、波兰和捷克。南斯拉夫、印度和缅甸拒绝参加。会议由美国代表团团长艾奇逊主持。

会议一开始就通过了一个“封闭性”议事规程：不允许对草案提修正意见，不经主席认可不许发言，如对主席之裁决有异议，不经辩论即付表决。总之，美国决心已定，一定要按原样强行通过对日和约。

尽管如此，会上还是发表了许多批评意见。

苏联提出了针锋相对的修正案：规定台、澎及沿海岛屿属中华人民共和国，千岛、库页属苏联；琉球、小笠原等一系列岛屿属日本（美英草案规定这些岛屿由美国托管）；禁止在日本驻留外国军队；规定赔偿数额和来源等。还有一些亚洲国家对赔偿问题提出强烈要求。最后一天由日本代表吉田茂发言，表示接受和约。苏联代表再次要求讨论其修正案并付表决，为大会否决。

9月8日举行和约签字仪式，51个与会国中48个加上日本签了字，苏、波、捷拒绝签字。

和约签字后五小时，日美两国代表签订了“安全保障条约”。1952年3月20日，美国参议院批准了这两项条约，于4月28日生效。与此同时，美国单方面宣布解散远东委员会和盟国对日理事会。

中华人民共和国在这件事情上自始至终被排斥在外。1951年8月15日（即美国单方面发出召开旧金山和会的邀请，把美英草案送各国审议之后），周恩来总理发表声明，对美国单独策划对日媾和从程序到内容作了全面批驳，其中主要指出草案未提将台、澎、西沙群岛和南威岛归还中国；把处理盟国战争时期在日财产的起迄日期定为民国三十年（1941年）12月7日（珍珠港事变日）至民国三十四年（1945年）9月2日，从而一笔抹煞太平洋战争以前的中国人民抗战的努力；对重新武装日本和美国事实上长期占领日本不作任何限制；在赔偿问题上玩弄阴谋……等等。

声明强烈谴责了把中国排在对日作战的盟国之外的荒谬做法，最后表示中国政府愿以开罗宣言、雅尔塔协定、波茨坦公告……等为基础，与参加对日作战的一切国家就共同就对日和约问题交换意见。

旧金山和约签订后，周恩来外长于9月18日发表声明，宣布其为“非法的、无效的”。1952年5月5日，周恩来外长又发表声明，坚决反对日蒋和约。