元佑五年（1090年），对于被派往杭州担任杭州总督的苏轼而言，可谓是百废待兴。对于苏轼来说，除救济受灾和平抑价格之外，最为紧迫的事情之一，便是西湖被毁得很厉害。杭州的人对苏轼说，十六年前，这座城市只有两三成的城池被毁掉了，而现在，这座城市已经被毁掉了一半的城池，只剩下了西湖的一半。
苏东坡从中东借来的钱不多，又借来的钱，聚集本地人，共同开发西湖，以挽救西湖之“魂”。但是，当地能够动用的银子和粮食终究是有限的，于是，苏轼向在位的高氏写了《杭州乞度牒开西湖状》，请求朝廷赏赐杭州一百条开凿西湖，并许诺，他可以“尽力毕志”，将西湖的开凿工作做好。
告示一般都是官府颁发给和尚的，苏轼为何不向官府要银子和粮食，却说要一百张告示才能完成西湖的疏浚？为何宋朝发给出家人的通牒如此珍贵？
作为和尚身份凭证的度牒，最早见于北魏。因为和尚和道士都有豁免税收的权利，所以有不少人都选择了出家，虽然名义上是和尚，但实际上却是想要脱离掌控。
而在农耕时代，每一代的掌权者，都会因为和尚的存在，而失去一个可以负担税收和劳作的劳力，再加上和尚们无暇顾及其他，若放任不管，将会破坏整个社会，甚至是整个国家的稳定。因此，到了唐朝，官府收回了官府的授命书，只允许和尚持有官府签发的官府通行书，以此来证明自己的真实身份，从而获得免税和各种福利。如此一来，就不会有人擅自剃头，也不会有和尚的数量。
因此，宋朝建国之后，基本上都是按照唐朝的规矩来的，首先是对私自出家的和尚进行了严格的处罚，明文规定：“私自出家的和尚，由点检许人陈，违令者，格杀勿论，流放入城内，尼即决，还世。但是，在另外一个层面上，宋朝却将度牒发给和尚的方式更加制度化，而且度牒的价值与其发放方式也有很大关系。
宋朝出家人获取《通牒》的方法有三条：
一、应试成绩
为限制和尚人数，防止民众私下出家，唐代中叶以后，采用“科举制”的方式，以考据和尚是否有佛教经典，发放“科举制”，以确定他们的地位。
宋代，更是对此项考试进行了改进，规定了考试的方式、内容和选拔的人数。比如，在北宋前期，和尚们要背诵“五百纸”的经典，并且要在三百个和尚中，发放一份通行证。宋太宗雍熙二年（985）还颁布了一条法令：“僧尼们从今日起，必须背诵佛法三百卷，以备考取，以求精通其所学，方可颁发。
很显然，通过科举获得功名的系统，对君王来说是好事，但对那些冀着能够获得功名减免赋税的和尚来说，就有些束手束脚了。
佛教的经典要求极高，而且要花很长的时间才能学会，如果不是真正的出家人，很少会有人会花这么多的心思来参加这种考核，再加上能够被招收的人本来就不多，想要拿到佛牌也是一件非常困难的事情。
二、宽大处理
宋代的皇上很清楚，通过信仰来维护社会的安定，从而更好地加强他的统治。所以，每当皇帝登基、寿辰之类的庆功大典，为了显皇恩，皇上与朝堂上都会颁发一份册子，奖励那些没有册子的和尚们。
例如，在太平初年（976年），宋太宗赵匡义登基不久，便颁布了一道“为全国出家十七万人”的旨意。
宋真宗还下了一道旨意，“两京诸州，每一年有十人，可免一人入学。”这意味着，除了每年有十人入学之外，各州还会有一人入学。
宋真宗在祭祖仪式结束之后，便下了一道旨意：“祭祖仪式，请所有寺庙中的僧人，每十个僧人，都要渡一位僧人，若有不足，也是如此。”
比起那些需要经过考核才能拿到的官职，显然，皇帝的恩许赏赐要容易的多，不过，恩许拿到官职的方式也有一些问题。这是由于恩许是随机的，有的时候恩许的数量很多，有的时候却只有数十个，而且为了限制和尚数量，恩许的数量也在不断减少，获得这个恩许的条件也在不断提高。所以，虽然“恩许”是一种获取官职的方式，但是大部分人却很难靠“恩许”得到官职。
三、花钱买
前面提到的两种获取信物的方式，要么很难，要么很难，要么就是随机，寻常和尚和平民未必能得到。不过，通缉令的确可以减免税收，而且百姓对通缉令的需求量很大，所以，通缉令卖通缉令的可能性很大。
在唐代初期，只要有资质的和尚，都可以直接向他们提供佛经，不过安史之乱之后，由于国家财力不足，唐肃宗之后便开始大量贩卖佛经，渐渐演变成一套体系。
宋朝的朝贡，都是将自己的身份记录在朝贡和恩许下得到朝贡的朝贡上，而朝贡上的朝贡，却是空荡荡的，没有姓名，所以朝贡上的朝贡，在朝贡上，更像是一种货币。
公文本身就是一种很有价值的东西，是一种很有收藏价值的东西，这也是为什么公文在民间被炒得很高的原因。苏轼曾说过，“诏书三百卷，价值五万多两银子”，那么，为了疏通西湖，他向朝廷要了一百卷诏书，最少也能换到一万多两银子，足够建城了。
最终，尽管宋朝销售度牒也造成了和尚数量过剩，从而对社会的生产发展产生了不利的影响，但是因为宋朝的度牒更多的是起到了一种货币的作用，因此，和尚数量虽多，但是也受到了一定的限制，不会象唐代后期那么不可控制。而且，在宋代，诏书的价值也很高，除以卖诏书来补助中央经费之外，有的时候，还会把诏书发给当地官员，用于赈灾、公务等方面。
比如熙宁三年（1070年），两浙发生了大洪水，宋神宗便命人送去五百张通缉纸，送到两浙转运处，分赐经遭大洪水的百姓，收州兵马，征纳银子，救济大洪水中的百姓。这一点，从苏轼请求杭州的通缉纸上，就可以看得出来，这是一种公益行为。
因而，总而言之，通牒因其减免赋税和劳力的功能而深受百姓喜爱。再加上考核、恩许都很难得到，所以卖出去的官职令牌价格昂贵，不仅能保持价值，还能升值，相当于一种普通的货币。因此，宋代的官府要么卖掉它来弥补自己的财力，要么就是将它分发给当地的修筑和救济，这也是为什么苏轼会向一百位官员请示，让他们来疏通西湖的原因。
