文：燕翔、许茹纯
11月8日，全国人大常委会办公厅举行新闻发布会，宣布十四届全国人大常委会第12次会议表决通过了全国人大常委会关于批准《国务院关于提请审议增加地方政府债务限额置换存量隐性债务的议案》的决议。核心结论本次发布会重点可以关注两个方面：一是宣布安排6万亿元债务限额置换地方政府存量隐性债务。从规模上来看，此次置换政策是近年来出台的支持化债力度最大的一项措施，将大幅减轻地方政府隐性债务化债压力。一揽子化债政策协同作用下，地方政府在2028年之前需要依靠自身能力实际消化的隐性债务总额将从 14.3万亿元降至2.3万亿元，这不仅有助于防范控制地方政府债务风险，还有利于保障经济的稳定健康发展，而且对于促进经济增长、提振市场主体信心具有重要意义。二是计划实施更加给力的财政政策，其中包括积极利用可提升的赤字空间。虽然此次存量隐性债务的置换不是通过中央加杠杆的形式，但结合此前10月发布会“比如中央财政存在较大的举债空间和赤字提升空间”以及此次“积极利用可提升的赤字空间”的相关表述，或许意味着后续中央财政可能还会有更多的政策措施出台。此外，特朗普上台潜在的关税冲击叠加其政策不可预测性提升，意味着国内逆周期政策力度有望加大，后续出台更多的财政增量政策存在必要性。风险提示：一是地缘政治风险超预期；二是宏观经济不及预期；三是海外市场大幅波动等。报告正文
1 安排6万亿元债务限额置换地方政府存量隐性债务
《国务院关于提请审议增加地方政府债务限额置换存量隐性债务的议案》提出，在压实地方主体责任的基础上，建议增加6万亿元债务限额置换地方政府存量隐性债务。为便于操作、尽早发挥政策效用，新增债务限额全部安排为专项债务限额，一次报批，分三年实施。按此安排，2024年末地方政府专项债务限额将由29.52万亿元增加到35.52万亿元。从规模上来看，此次置换政策是近年来出台的支持化债力度最大的一项措施，将大幅减轻地方政府隐性债务化债压力。根据财政部部长蓝佛安的表述，截至2023年末，我国地方政府隐性债务余额为14.3万亿元，在1）一次性安排6万亿元的地方政府专项债务限额、2）从2024年开始、连续5年每年从新增地方政府专项债券中安排8000亿元专门用于置换隐性债务、以及3）明确2029年内及以后年度到期的棚户区改造隐性债务2万亿元仍按原合同偿还这三项政策协同发力下，地方政府在2028年之前需要依靠自身能力实际消化的隐性债务总额仅为2.3万亿元，未来5年（包括2024年）平均每年的实际消化额从2.86万亿元降至4600亿元。一揽子化债政策组合拳极大的减轻了每年地方政府需要化解的隐性债务额度，地方政府化解剩余的隐性债务也将更有余力。一次性增加较大规模地方政府债务限额置换存量隐性债务不仅有助于防范控制地方政府债务风险，还有利于保障经济的稳定健康发展，而且对于促进经济增长、提振市场主体信心具有重要意义。一是从形式上来看，通过用地方政府债务限额置换隐性债务、让隐性债务显性化，将使得地方政府债务的管理更加规范公开透明，同时也有利于地方政府及相应监管部门进行风险评估和债务规划。二是通过债务置换以时间换空间，可以减轻地方政府短期的偿债压力、释放地方政府更多的财政空间。三是通过债务置换可以降低成本，将隐性债务的较高利率置换为法定债务的较低利率，从而减轻地方政府的利息支出。根据蓝佛安部长的估算，通过债务置换五年将累计节约地方政府利息支出约6000亿元。四是通过置换债务减轻化债压力，可以让地方政府腾出此前用于化债的资源、时间和精力以及其他可能受制于化债压力的政策空间来支持经济发展。2 积极利用可提升的赤字空间、后续更多增量政策可以期待与全球主要国家相比，我国政府杠杆率并不高，仍然存在较大的举债空间。当前我国政府整体负债率显著低于主要经济体和新兴市场国家，整体债务水平处于可控范围之内。2023年，包含地方政府隐性债务在内，我国政府全口径债务总额为85万亿元，政府负债率为67.5%。而根据国际货币组织统计数据，2023年末 G20国家平均政府负债率118.2%，国外主要国家中，美国、法国、英国、意大利、加拿大政府部门杠杆率均超过了100%，日本政府部门杠杆率甚至高达249.7%；巴西和印度政府部门杠杆率分别为84.7%和83%，高于我国政府部门负债率；德国政府部门杠杆为62.7%，略低于我国政府部门负债水平。此前一揽子增量政策正在加快推进落地，计划实施更加给力的财政政策，其中包括积极利用可提升的赤字空间。财政部部长蓝佛安表示，此前财政部在10月12日的新闻发布会上推出的关于补充商业银行资本金、推动房地产止跌企稳等相关增量政策目前均在加快推进落地见效中；同时，还将结合明年经济社会的发展目标，实施更加给力的财政政策，包括将积极利用可提升的赤字空间。根据国家资产负债表研究中心的数据，截至今年三季度，我国中央政府杠杆率仅为25.8%，存在较大的提升空间。虽然此次存量隐性债务的置换不是通过中央加杠杆的形式，但结合此前10月发布会“比如中央财政存在较大的举债空间和赤字提升空间”以及此次“积极利用可提升的赤字空间”的说法，或许意味着后续中央财政可能还会有更多的政策措施出台。此外，特朗普上台潜在的关税冲击叠加其政策不可预测性提升，意味着国内逆周期政策力度有望加大，后续出台更多的财政增量政策存在必要性。目前看，特朗普普征关税全面实施面临较大阻力，若最终落地，意味着美国再通胀压力明显加大，且转化为经济下行压力，因此其政治筹码的意味更为明显。但参考特朗普1.0的历史经验，特朗普再次上台后提升关税及贸易摩擦加剧的可能性加大，叠加特朗普相较拜登政府的政策不可预测性更高，国内出口链面临的外部环境更加复杂，在此背景下国内逆周期调节政策力度有望加大，后续继续出台更多的财政增量政策存在必要性。3 风险提示一是地缘政治风险超预期；二是宏观经济不及预期；三是海外市场大幅波动等。本文来自华福证券研究所于2024年11月8日发布的报告《最大规模化债，防风险、促发展——全国人大常委会新闻发布会解读》。
分析师：
燕翔， S0210523050003
许茹纯， S0210523060005
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