同治四年（1865年），中亚的浩罕汗国乘新疆内乱之机，派军官阿古柏先后占领了新疆南北的大部分地区。同治十三年（1875年），清廷派一代名臣左宗棠率军6万西出，经过一年半的艰苦战争，彻底摧毁了阿古柏匪帮，收复了天山南北失地。光绪七年（1882年），随着伊犁地区从沙俄手中夺回，收复新疆的任务基本结束。

经过十多年的战乱，新疆的政治经济状况十分困顿，重建新疆可谓是任重而道远。一方面，经过阿古柏之乱后的新疆不仅满目疮痍、民生凋敝，原来实行的军府制度的框架已经被彻底打烂，渣都不剩，根本没有恢复的可能。另一方面，清廷通过阿古柏之乱意识到面对内忧外患的局面，原来实行的军府制弊端很大，已经不能适应现阶段管控新疆带来的的挑战。清廷索性就在左宗棠、刘锦棠的建议下，在新疆确立省制以加强控制，“伏念新疆当久乱积罢之后，今昔情形判若霄壤。所有边疆一切事宜，无论拘泥成法，于时势多不相宜。且承平年间旧制，乱后荡然无存。欲为一劳永逸之计，固舍增设郡县，别无良策。”建省的本质就是是新疆治理与内地一体化。下面本文就来说说军府制的弊端以及清廷新疆建省的举措。

地方管理体制政出多门，权力分散，导致办事效率低下

按照清朝定制，伊犁将军统管天山南北事务，但是削弱将军事权，天山北路固由伊犁将军直辖，而南路又设喀什噶尔参赞大臣综理，乌鲁木齐以东地区又由乌鲁木齐都统掌管，都具有相对独立性，实际上全疆的军政事务被割裂为北路、南路、东路三块。而将军、参赞大臣、都统以下，又有各城办事大臣、领队大臣等官，这些人品秩相当，互不统属，这样首先就很容易形成叠床架屋，彼此掣肘的局面：“嘉道中叶，国家承平既久，选用边臣，多宗室、侍卫于左迁之满员，习于骄泰，利绝域辽远，耳目所不及，得擅用威福，顓己而自恣。及敛怨既盈，乱人蜂起，诸大臣坐拥专城，位均望等，各不相下，怀私猜沮，莫之援翼。一旦祸发，则釜糜鱼烂，不可复全。”

军府制更偏向于军事戍守职能，对民政重视程度不够，容易导致民怨沸腾，隐患巨大

军府制由于偏重于军事职能，导致了朝廷任命的将军、参赞大臣、办事大臣、领队大臣皆是武人担当，由于军府制是以军统政的制度，所以他们就监管起了民政，这与内地民政、军政分开治理是不一样的，而各个衙署的文吏也多是左迁之旗员，对民事并不熟悉，总而言之，“治兵之官多，治民之官少”，其治理民事效果可想而知：“将军、都统与参赞、办事大臣，协办与领队大臣，职分等夷，或皆出自禁闼，或久握兵符，民隐未能周知，吏事素少历练，一旦持节临边，各不相下，稽查督责，有所难行。”

本来维持地方民政就很勉强，更加上清朝中晚期有些官员贪污狼藉，官风奇差，更是导致了地方政务的败坏，比如道光年间的张格尔之乱的扩大其中一个因素就是因为新疆官员“工搜刮”，吏治腐败，搞得民怨沸腾引起的。

新疆示意图

“因俗而治”的政策，导致治理新疆体制多样化，还容易产生离心倾向

在新疆建省前，清廷采用的是“因俗而治”政策，乌鲁木齐都统区采用与内地一样的州县制、回疆地区采用的是伯克制、哈密地区采用回王制度、新疆卫拉特蒙古采用札萨克制，首先就会导致新疆政令不一。

而且，还赋予了这些地方势力很大的权力，像南疆的伯克不仅有其庄园、农奴，还由于清朝的驻疆大臣不大干预理民事务，伯克遂还掌握了收取田赋、教化、刑名等事务。他们往往假借官府政令行事，有功则归于己，有怨则归于官。在清廷衰弱的时候，由于宗教背景的关系，还会受外来势力影响，产生分离倾向。所谓“从前委之阿奇木伯克等官，原以为约束部众，乃该回目等往往倚权借势，鱼肉乡民，为所欲为，毫无顾忌”。“南路征收均由回目阿奇木伯克等交官，官民隔绝，民之畏官，不如其畏所管头目。官之不肖者狎视其民，辄以犬羊视之。凡有征索，头目人等辄以官意传取，倚势作威，民之怨官，不如怨所管头目也。”

寓兵于农，降低了军队的战斗力，削弱了国防力量

在乾隆年间平定准噶尔汗国，攻占新疆后，清廷的驻疆八旗、绿营在北疆、南疆承担屯务，虽然在一定程度上降低了官兵的生计压力，但同时也大大影响了官兵训练，影响到了战斗力。左宗棠就对这一问题进行了精辟的阐述，所谓“且既挂名武籍，又令其从事耕耘，譬犹左手画圆，右手画方，两者相兼，必致一无所就。是且战之兵不能战，且耕之兵不暇耕也”。

光绪三年（1877年）五月，清廷指令左宗棠对收复后的新疆的统治政策做一个通盘计划。左宗棠遂在《遵旨统筹全局折》中提出在新疆建立行省的主张，“为新疆久安长治之策，纾朝廷西顾之忧，则设行省、改郡县，事有不容己者”，而督办新疆军务的刘锦棠也赞成左宗棠的意见提出了在新疆的建省方案。

改变行政建置，推广内地州县制

新疆建省后，自然取消了原有军府制，省下设置道，道下设府、厅、州、县，实现新疆政体与内地统一，虽然保留伊犁将军，但只管伊犁、塔尔巴哈台的边防事务，根据《新疆图志》记载，直到光绪二十八年（1902年），共设“道四、府六、厅十一、直隶州二、州一、县二十一、分县二”。

与此同时，削弱“回王”权力，除了哈密回王保留部分土地、农奴外，其他各地回王仅保留名号，从政府按时领取生活补助，不得兼任地方官职。而在卫拉特蒙古聚居区依然实行札萨克制度。

取缔南疆伯克制度，回收其权力，消除日后隐患

在南疆，军府制下的清廷各地大臣偏重于管理军事，而将收税、教化等事务交给了少数民族上层“伯克”管理，日久成地方管理一大隐患。在新疆建省之后，第一任新疆巡抚刘锦棠就对地方上的阿奇木伯克全部裁撤，将其占有的土地收归国家，其辖下农奴遂为普通农民。

对裁撤的伯克，“视城关事务繁简，分设乡约，专司稽查”，其余回目“视品级之崇卑，分送道州县衙门充当书吏乡约，酌给租粮”。原有事务由州县各官办理，使官员可以和民众直接接触，办理事务：“自试裁城关伯克后经年以来，甚觉相安，毫无觖望。回民书其壅蔽，意亦渐与官亲。若更需以时日，言语相通，则疾苦可以自陈，而弊窦可期永绝矣。”

驻军体制改革

在建省后，建立专门军队，大部裁革寓兵于农制度。全疆军务由最高军政长官新疆巡抚统一指挥（伊犁镇情况特殊，归伊犁将军管辖，并不听命于新疆巡抚），从驻军格局上由原来的重北轻南改为南北并重，“从前额兵职官，北路独多，今则两路并重”，全疆设抚标一（乌鲁木齐）、喀什噶尔提标一、镇标四（阿克苏、巴里坤、伊犁、塔城）。

文化教育政策

除此了以上三项重要的军政改革之外，左宗棠和刘锦棠还意识到了中华传统文化的重要性尤其是刘锦棠在哈密、吐鲁番、库车、喀什噶尔、乌什等地开办义学77处，颁发《诗经》、《论语》、《孟子》讲习，对促进新疆人民学习中华民族文化起到了一定作用。

综上所述，新疆建省基本实现了新疆内部政治体制的统一，有效确保了我国西部领土的安全，对巩固我国领土完整起到了重要作用。