一、案情简介

A是某市棚户区住房的被征收人，B是某区政府房屋征收部门。

2016年4月22日，该区改造工作指挥部办公室与A所在社区居委会共同发布《棚户区改造自改委居民代表公告》：经居民选举产生17名居民代表，由居民代表选举产生该棚户区自治改造委员会。但事实上，包括A在内的广大居民（被征收人）根本就没有参加表决该选举，更没有依法授权17名居民代表自己选举自治改造委员会，因此该选举结果非法无效。

2016年5月14日，该区改造工作指挥部办公室与A所在社区居委会共同发布《棚户区自治改造委员会成员名单公告》，宣称从上述17名居民代表中选举产生了7名自治改造委员会成员。该选举结果当然自始无效。

2016年5月24日，该区改造工作指挥部办公室发布《公告》，宣称上述7名自治改造委员会成员投票选定了4家房地产价格评估机构作为A所在棚户区项目的评估机构。但是事实上，包括A在内的广大被征收人从没有依法选举、授权该7民自治改造委员会成员代表自己选定上述评估机构，因此该选定结果自始非法无效。

2017年5月9日，该市房地产价格评估专家委员会出具《市房地产价格评估专家委员会项目专家论证意见表》，论证A所在棚户区项目最终住宅基价为5217元/m²，最终商业基准价为18637元/m²。该论证基准价实则成为A所在棚户区房屋征收补偿标准的指导价。

2017年6月，B以征求A是否同意政府征收的方式，要求A签订《国有土地上房屋协商搬迁协议书》（以下《搬迁协议》），并口头承诺将以明显低于周边市场价的购房价为A置换周边的新商品房。A出于支持政府的征收工作，便在《搬迁协议》上签字。但是A当时并不知道该《搬迁协议》有诸多内容已经严重损害了自己的法定补偿权益，导致自己经济损失惨重。具体分析详见下文。

2017年12月1日，某区政府在报纸上发布了《征收决定》，正式征收A的房屋。但是该区政府及B其后并没有依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征收条例》）、《某省国有土地上房屋征收与补偿实施办法》（以下简称《某省征收办法》）等法律的规定以及其制定的《房屋征收补偿方案》（以下简称《补偿方案》）的规定，依法组织包括A在内的被征收人选定房地产价格评估机构，依法评估A的房屋市场价值，并据此签订法定的房屋征收补偿协议。即，对于B而言，某区政府公布《征收决定》之日即是其征收工作完成之日，至于上述法律规定的后续征收工作都可以省略不做了。

2018年下半年，B在《搬迁协议》签订一年左右才通知A可以领取其“征收”房屋的合同款。但是这些迟迟到来的合同款已经使A买不起周边的商品住房了。

遭遇上述经历，A不禁纳闷：B采取以提前签订《搬迁协议》的方式规避《征收条例》规定的法定征收方式，此种行政行为是否合法？该《搬迁协议》是否实质上严重减损了自己的法定补偿权益，是否非法无效？

二、律师观点

吴刚律师认为：上述征收方式及行为尤其是《搬迁协议》均存在以下重大且明显违法的情形，明显违反相关法律的效力性强制性规定，均非法无效。主要理由如下：

（一）征收人采取以协议征收的方式取代法定的征收方式，不仅没有行政法依据，而且严重违法

本案属于行政征收，不是民事交易。政府作为行政机关本应遵循“法无授权不可为”的行政原则，严格依据《征收条例》《某省征收办法》规定的程序和事项，征收A的房屋。但是，它们却创设、采取与A提前签订《搬迁协议》的方式，来终结《征收条例》关于征收程序和征收事项的强制性规定。该征收方式不仅于法无据，而且变相架空、废止了《征收条例》的强制性规定，属于重大且明显违法的行为。

此外，它们征收A房屋的行为并没有按照其公布的《补偿方案》执行，言行不一，不仅严重侵犯了A的合法权益，而且有失政府的公信力。

上述如此明显违法的行政征收行为尤其是言行不一的征收行为依法应予纠正，不应纵容。

（二）《搬迁协议》实质上严重非法减损、侵害了A享有的多项法定征收补偿权利

依据《征收条例》第十九条、第二十条、第二十五条等相关规定，A依法享有对房地产价格评估机构的选择权，对评估报告提出复核、申请鉴定的异议权，获得法定补偿利益的权利，以及要求征收部门应与自己签订征收补偿协议等法定权利。而且这些法定权利基本都应在本案《征收决定》2017年12月1日公告之后才能行使。

反观《搬迁协议》：

1.其实质上剥夺了A对房地产价格评估机构的法定选择权以及对评估报告的法定异议权。

例如，《搬迁协议》第四条“被征收房屋补偿明细”的制作单位即房地产价格评估机构，竟然是未经广大被征收人依法授权的所谓7名自治改造委员会的成员投票选定，该选定结果非法无效。而且B当时也从未依法组织包括A在内的广大被征收人依法选择评估机构。此外，A当时更没有依法参与自家房屋的评估过程，更没有见到评估报告，导致A无法对该评估报告依法提出异议，实质上被剥夺了上述法定权利。

2.其实质上剥夺了A的法定补偿利益。

例如，《搬迁协议》第四条“被征收房屋补偿明细”所依据的评估报告并非依法以本案《征收决定》2017年12月1日公告日为评估时点，却早在该法定评估时点至少6个月之前就已经由B单方委托作出，被确定的住宅补偿基准价显著低于A房屋所在区域的商品住房在该评估时点的市场均价。《搬迁协议》依据该非法无效的评估报告补偿A，变相侵占了A依法应得的巨额补偿款，实质上剥夺了A应得的法定补偿利益。

3.其实质上剥夺了A签订征收补偿协议的法定权利。

例如，《搬迁协议》第八条“生效条件及履行”第1条明确承认“本补偿协议在征收公告前签订”，即证明B签订本协议违反法定程序。其第2条约定“甲方（指某区政府）如作出项目征收决定，本协议视为甲乙双方签订的被征收房屋征收补偿协议，并具有同等法律效力”，该条款明显违反、规避了《征收条例》第三章的规定，以及《某省征收办法》第三章和第四章的法律规定。B擅自将《搬迁协议》代替法定的补偿协议，既规避了其法定职责，也剥夺了A有权签订法定补偿协议的权利，显属重大违法。因此《搬迁协议》依法应确认无效。

4.其实质上剥夺了《补偿方案》确认的A享有的上述法定权利。

该区政府制定的征收A所在棚户区房屋的《补偿方案》第五条明确指出A依法享有对房地产价格评估机构的选择权，对评估报告提出复核、申请鉴定的异议权；其第六条第2项明确指出A房屋的评估价值应以《征收决定》的公告日为评估时点；其第八条第2项明确指出被征收人签订法定的补偿协议的时间应在《征收决定》公告日之后。但是B并没有按照上述规定执行，相反却以征求意见的方式要求A提前签订《搬迁协议》，进而终结后续法定的征收工作，不仅言行不一，而且实质上剥夺了《补偿方案》确认的A享有的上述法定权利。

由上可见，依据我国《行政诉讼法》第七十五条的规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”以及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十九条的规定：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据； （三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。”本案《搬迁协议》依法应当认定无效。

（三）《搬迁协议》严重违反现行法律、行政法规的效力性强制性规定

本案《搬迁协议》开篇明义，明确指出本协议是“根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》及其他有关法律法规之规定”制定，但是综观协议全文，尤其是其所依据的评估报告、补偿标准严重违反上述法律的规定，给人言行不一、自相矛盾的感受。

依据我国《物权法》第四十二条第三款的规定：“征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。”本案《搬迁协议》严重违反上述法律的规定，变相违法侵占了A应得的补偿款，导致A至今买不起周边的商品住房，居住条件无法保障。

依据《征收条例》第三章的规定，B依法应该在本案《征收决定》2017年12月1日公告之后才能组织A选择评估机构，再根据评估机构依法作出的评估报告与A签订法定的补偿协议，如此立法目的就是要确保被征收人依法获得应有的补偿利益，保障其居住条件。但《搬迁协议》从签订程序和内容均严重违反上述行政法规的效力性强制性规定，尤其是其约定“甲方如作出项目征收决定，本协议视为甲乙双方签订的被征收房屋征收补偿协议，并具有同等法律效力”，该条款明显违反《征收条例》第十九条、第二十条、第二十五条等效力性强制性规定，显属无效协议。其实质上严重减损了A的法定补偿权益，变相侵占了A应得的巨额补偿款。

由上可见，依据我国《合同法》第五十二条的规定，《搬迁协议》也应认定无效。

三、相关案例

相关司法实践证明，许多省级高院和最高人民法院均不认可与本案类似的《搬迁协议》的合法性。

（一）原告钱志方、许水云、王秀英起诉浙江省金华市婺城区人民政府撤销房屋征收决定案【浙江省高级人民法院（2015）浙行终字第74号《行政判决书》】

该案中，原告也在当地政府作出征收决定之前签订了《先行搬迁拆除协议》，并领取了部分补偿款。当地政府其后也没有依法与原告签订法定的补偿协议，而是根据《先行搬迁拆除协议》拆除了其房屋。

对于《先行搬迁拆除协议》的合法性问题，浙江省高级人民法院（2015）浙行终字第74号《行政判决书》认为：“被告金华市婺城区人民政府在通过由房屋征收实施单位与相关房屋权利人签订《先行搬迁拆除协议》等方式拆除涉案迎宾巷区块房屋后再作出房屋征收决定的行为，不符合《征收条例》规定的精神。原审判决认为上述做法不影响依法作出房屋征收决定，且不构成征收决定违法的事由，于法无据。”（见该判决书第9页第4自然段），判决确认被诉房屋征收决定违法。

其后，原告许水云依据上述生效判决，起诉浙江省金华市婺城区人民政府违法拆迁其房屋行政赔偿案。最高人民法院作出(2017)最高法行再101号《行政判决书》（载于《最高人民法院公报》2018年第6期，第30-38页），再审判决金华市婺城区人民政府按照判决的要求赔偿许水云损失。

（二）原告王建忠起诉山东省滨州市滨城区人民政府房屋行政征收案【山东省高级人民法院（2017）鲁行终1347号《行政裁定书》】

该案中，原告同样是在在当地政府作出征收决定之前签订了协商拆迁协议，并腾退了房屋，领取了补偿款。对于该协议的合法性问题，山东省高级人民法院（2017）鲁行终1347号《行政裁定书》认为：“除了依照上述法律规定（《土地管理法》《征收条例》）进行征收之外，人民政府采取其他形式征收土地或者房屋的行为均缺乏法律依据，也为现行法律所不容许。”“本案中，被告区政府所辩称的协议拆迁实质上是以协议购买的方式代替了应当依法进行的征收补偿工作。被告区政府虽然与原告签订了所谓的征收补偿合同，但不能违反法律的禁止性规定，征收补偿合同也不能取代应按照法定程序进行的土地或房屋征收。”

其后，该案指令一审法院山东省滨州市中级人民法院审理。该院作出（2018）鲁16行初7号《行政判决书》（已经生效），认为：“无论是对集体土地实行征收还是针对国有土地上的房屋进行征收，均应依照相关法律规定实施。人民政府在上述法律规定形式之外，采取其他形式征收土地或者房屋的，均缺乏法律依据，也为现行法律所不容许。”“区征收办虽与原告签订了所谓的房屋征收补偿合同，但房屋征收补偿合同不能取代应当按照法定程序进行的土地或房屋征收，因此被告区政府实施的征收行为应属违法。”

综上所述，吴刚律师认为：本案《搬迁协议》及其类似的征收协议、收购协议等协议依法均应被认定非法无效！否则，国务院制定的《征收条例》必将形同虚设，中国拆迁史必将被改写。

（作者：北京云亭律师事务所吴刚律师）

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