作者：董鑫 一、精准定位种粮农民收益保障对象，破解“谁来种田”难题保障种粮农民收益，首先要破解“谁来种田”的难题。中央全面深化改革委员会第五次会议指出：“要统筹支持小农户和新型农业经营主体，加强政策扶持、服务引导、利益联结，促进小农户和现代农业发展有机衔接。”这意味着会议将种粮农民收益保障的对象精准确定为小农户和新型农业经营主体。 “大国小农”仍是我国基本国情农情，是需要长期面对的难题。小农户为主的家庭经营，其种粮效益低，机会成本高；单个农户经营规模小，有较多季节性剩余劳动力和绝对剩余劳动力需要转化；流动人口社会保障制度的现实情况，导致农民完全脱离土地外出务工存在一定风险。为抵御生存风险，既从事农业生产又从事非农业经营的“兼业化经营”农民越来越多。土地快速流转，农产品走向规模化、集约化经营。规模种粮生产收益明显高于散户，但其发展也存在一定的困境。土地流转租金差异较大，土地流转不畅；贷款融资高度依靠个人信贷能力，初期融资困难；准入门槛低，部分注册的新型主体基础设施、管理制度等方面不完善，运营不规范；经济作物种植收益明显高于粮食作物，面对收益倍差，资本通常通过“非粮化”种植方式追求种地利润，但近年来农业农村部门不断加大对“非粮化”的严格管控，直接降低了资本下乡的收益预期。这种低收益预期与土地“非粮化”限制的现实冲突，进一步加剧了资本“不愿”进入农业领域的意愿。伴随农村改革的不断深化，小农户与新型农业经营主体作为当前种田的主体，已经自发地形成了互促共生的关系。《指导意见》确保了两个种粮主体的“生存权”和“发展权”。 二、科学有效的补偿机制，形成保障粮食主产区利益的政策导向中央全面深化改革委员会第五次会议强调：“健全粮食主产区利益补偿机制，健全粮食主产区奖补激励制度，探索产销区多渠道利益补偿办法，要在建立省际横向利益补偿机制上迈出实质性步伐。”这意味着，粮食主产区利益补偿机制将从以中央财政转移支付为核心的纵向补偿阶段迈入“纵横结合”补偿阶段。 首先，现有以中央财政转移支付为核心的纵向补偿机制在提高粮食主产区农民种粮积极性上发挥作用有限。一是粮食直补额度较低，二是农机、粮种和农业保险保费补贴等政策因前期投入成本较高，大部分农民无法获取。 其次，现有补偿机制在提升粮食主产区政府抓粮积极性上发挥的作用同样有限。一是粮食主产区综合实力本身相对滞后。二是农业税收贡献小，其他税源缺失，导致粮食主产区地方财政收入增长偏慢。三是粮食主产区地方财政支出能力偏弱，导致粮食生产促进农民增收功能降低，人口吸引力弱化，老龄人口和妇女留守人口占比增加，社会保障支出增加。四是缺乏省级层面的利益补偿，加重省级财政负担。国家当前的粮食主产区利益补偿只针对县级政府，但对未达到国家产粮大县标准的县，为避免挫伤其生产积极性，省级财政可进行相应补贴。 最后，粮食主销区应当对粮食主产区履行补偿义务。我国粮食主销区包括京津沪3个直辖市，广东、浙江、福建和海南4个省，二三产业占比高，第一产业以林果、花卉等经济作物为主。这些地区在粮食供给上存在巨大的产需缺口，一旦发生供应危机，多年发展将付之一炬。粮食主产区多年持续稳定的粮食供应，为粮食主销区经济社会发展提供了坚强的后盾。与粮食主产区为了发展粮食生产付出较多发展经济的机会成本形成鲜明对比的是，粮食主销区多年来通过比较优势提高了本区域发展水平，综合实力远超粮食主产区。因此，经济发达的粮食主销区有义务对粮食主产区进行补偿。粮食主产区是我国粮食生产的核心区，承担着保障国家粮食安全的重任。建立粮食主产区利益补偿机制是保障粮食主产区利益的重要条件。在优化完善中央纵向利益补偿机制的基础上，确定粮食产销区省际横向利益补偿机制是实现粮食安全破局的关键。 三、健全种粮农民收益保障体系，夯实粮食安全根基（一）构建“纵横结合”的粮食主产区利益补偿机制纵向补偿方面，一是进一步加大对粮食主产区财政转移支付力度和对产粮大县的奖补力度，不断增强主产区粮食综合生产能力。二是创新粮食经营增效方式，对产粮大县的奖补激励向商品粮调出量大、粮食安全贡献突出的县倾斜，确保产粮大县财政收入达到全国平均水平。三是健全粮食生产支持保护体系，针对产粮大县公共服务薄弱问题，实施产粮大县公共服务能力提升行动。深化政府公共服务体制机制改革，切实提高种粮农民养老待遇，全力保障种粮农民尤其是因大龄、超龄丧失劳动力的种粮农民的基本物质生活条件。让种粮农民养老有保障，种地有底气。 横向补偿方面，建立省际横向利益补偿机制，推动粮食主产区、主销区、产销平衡区落实好保障粮食安全的共同责任。一是按照“谁受益，谁补偿”的原则，将补偿主体确立为中央财政和主销区省级财政。二是补偿对象为粮食主产区省级财政、县级财政和种粮农民。三是补偿方式为中央财政“补偿资金+补偿政策”。补偿资金包括一般性转移支付和专项支付。一般性转移支付仍以产粮大县奖励形式发放，以此激励粮食主产区政府抓粮积极性；专项支付通过资金转移支付方式实现，建立以投入要素机会成本为代价的补偿机制，通过“粮食主销区净调入主粮补偿份额—财政部专项账户—粮食主产区净调入的补偿额”，由财政部依据粮食主产区净调出量核算调出省份应得到的补偿额。建立专项通道，补偿额必须按照一定方式分配到种粮农民和产粮大县地方财政账户。 （二）完善粮食主产区“协调+补偿”综合配套机制一是坚持完善最低收购价政策，引导农民稳定发展粮食生产。科学定价“托市”，恪守最低收购价“五限”原则，即限定品种、限定价格、限定主体、限定时间和限定区域，维护正常粮食市场流通秩序。二是健全种粮利益补偿机制。优化补偿补贴方式，充分发挥补贴、价格、保险“三位一体”政策优势，延伸补偿补贴空间。稳定农民收益预期，实行农业补贴与粮食生产长效挂钩奖惩机制，多生产粮者多补贴、少生产粮者少补贴、不生产粮者不补贴。三是严格落实耕地生态补偿机制。粮食主产区多为耕地生态赤字区，耕地生态盈余区应该向耕地生态赤字区提供生态补偿。由中央财政统一协调，以直补的方式给予种粮农民相应的生态补偿费，增强农民保护耕地资源的积极性。 （三）推进粮食主产区“市场+政府”粮食及要素市场体系建设一是利用市场机制推进粮食产品优质优价品牌化发展。我国地方特色粮食品种类目繁多、传统农耕文明底蕴深厚，粮食产品品牌化发展前景光明。促进小农户和现代农业发展有机衔接，建立品质品种品牌控制体系，全面推进营养导向型标准化生产。实施“绿色优储”改造提升计划，完善质量可追溯管理，深耕健康性、功能性粮油产品研发，推进优粮联动优产、优粮卖出优价。二是建立粮食产销区省际农业帮扶合作机制。解决粮食主产区经济社会发展滞后问题，着力增强自身“造血”能力。粮食主销区具有市场和资金优势，可依托其良好的经济发展优势帮助粮食主产区提升粮食产业核心竞争力，在粮食主产区就地布局建设粮食加工及深加工基地，扶持粮食生产加工龙头企业做大做强，推行全产业链一体化经营；拓展产业、人才、技术服务等协作方式，帮助粮食主产区根据当地实际情况打造优质粮食产品。三是强化金融支持粮食生产和经营主体发展。合理利用小农资金，延伸农村普惠金融服务范围，由政府发起或出资建立政策性、社会公益性、市场商业性“三位一体”金融机构，持续保持金融惠农政策的连续性、稳定性、可持续性，降低融资成本。通过立法明确家庭农场的市场主体地位、经营性质范围、注册登记验证等，依法依规保障家庭农场做大做优做强。构建多元融资机制，鼓励商业性金融机构、信托和保险资金的加入，鼓励小农户和新型农业经营主体的共同参与，降低金融风险。 作者简介:董鑫（1985—），女，河南新乡人，河南农业大学文法学院讲师，博士，研究方向：基层法治、社会学。 来源：《农村·农业·农民》期刊 文章根据平台规则进行了删减。