内阁是明清时期创立的新型政治制度，有大臣对此提出过异议，在历史上也饱受争议，甚至遭到过反对和否定，但最终谁都无法阻挡历史的车轮。
清朝内阁制度的产生，并非偶然，而是历史的必然，它是在明代内阁制度的基础上发展出的时代产物。
明代之前，国家治理一直采用的是宰相制，宰相的地位极高，一人之下万人之上。洪武十三年，明太祖废除了几乎占据整个封建时期的宰相制度，至明成祖时期，开创了内阁制度。此后百年间，内阁一直是国家治理的重要机构。万历年间，皇帝把权力几乎全部交给内阁，其职能相当于现在的国务院。
明朝灭亡后，中国进入努尔哈赤时代，努尔哈赤单独设立了文馆。文馆的主要职能是按照皇帝的指令，向文武百官发布文书，比如国家进行征战或者举办大型的典礼，都需要文馆来进行规划统筹。
努尔哈赤死后，皇太极把文馆改为内三院，三院分别为国史院、秘书院、弘文院，后来翰林院也被并入内三院，设立大学士、学士等官职。
清军入关后，内三院的事务大增，顺治十五年，内三院正式更名为内阁，此后历经康熙、雍正、乾隆等朝代，内阁制度被一直沿用和调整。
与明代内阁不同的是，清代的内阁增加了翰林院。不过在殿阁设置上，清代仍沿用的是明代的制度，即四殿二阁，分别为中和殿、保和殿、武英殿、文华殿四殿和文渊阁、东阁二阁。
清朝后期，内阁权力越来越小，逐渐演变为只是协助皇帝处理内政事务的政治机构，它在国家治理中的作用变得很小。随着清朝的日益腐败，内阁制被彻底取消。
相比于明内阁，清内阁鼎盛时期在很多方面，更趋于成熟和完备。
清内阁的起步阶段，相对民主，每个大臣可以自由发表意见，给皇帝出主意，提建议。成熟时期，内阁的政治作用凸显，朝着决策、管理的方向发展。到晚期，内阁的实权更加弱化，远没有明代的权力那么大。
在政治职能方面，内阁是协助皇帝办理国家政务的最高中枢机构，所以在清代，很多人把它比为前代的中书省。
人员构成方面，清朝内阁的主要官员定为大学士，满、汉各一人，均为正一品；协办大学士满、汉各一人，均为从一品；学士满六人，汉四人，均为从二品。内阁大学士自定为正一品后，遂成为有清一代最高的官员，犹如历代的宰相，地位极为尊崇。每一大学士均有殿阁头衔，如文华殿大学士、文渊阁大学士等，被尊称为“中堂”。
康熙年间，皇帝比较重视衙门听政，内阁的职权变大，部分内阁大学士便利用权力结党营私，比如索额图、明珠、余国柱、徐乾学等人，所以清朝统治者对内阁大臣一直存有防范之心。由于贪腐严重，内阁的权力曾被一度罢黜。
雍正时期，皇帝对内阁制度进行了改革，希望内阁在国家治理中承担更多的责任，完成更多的任务，但无论怎么改，它始终处于皇权之下。皇帝出于政治或个人的喜好，往往对内阁的建议形成一种难以改变的压制。
可以说，内阁就是皇帝意志和权力运作的产物，内阁行事都得严格秉承皇帝的旨意。
本质上分析，内阁的核心是皇帝，所有的决策和管理都是围绕着皇帝来进行的。内阁对皇帝负责，而皇帝反过来会对内阁进行监督和修正。
雍正时期，扩大了军机处的权力，军机处成为处理国家重大军机要务的机构，内阁变成只是办理例行事务的机构，一切军政要务都交给了军机处办理。
清朝的内阁与明朝不同，很复杂，分为内廷和外廷。
内廷主要负责皇帝的日常政务，外廷则主要负责外交方面的交涉，有时也会对全国事务进行统筹布置，一起谈论决策。在内阁的基础上，清廷还设置了南书房与军机处，这两个部门是内阁的附属机构。
在外廷机构中，设置有吏部、户部、刑部、工部、兵部、礼部等部门，下面还设有承政、参政、启心郎等官职。
雍正时期，内阁制处于起步阶段，虽并不完善，但人事任命、军机大事，都是通过内阁决策。至乾隆时期，内阁制逐渐成熟，兼有了政治功能。
内阁发展顶峰时期，其权力非常广泛。奏折的批准、文告谕旨的颁发、敕令敕书等公文的签发，都出自内阁之手。
康熙时期，内阁设有专门的总理职位，负责国家内部的一切事务。
雍正时期，皇帝任命了八位军机大臣，他们都出自内阁。由于内阁没有宰相，所以这些人直接对皇帝负责。皇帝毕竟是一个人，不可能处理如此多事务，这可能也是内阁产生的必然原因。政务和军务交给内阁大臣去办理，可以让皇帝不至太过劳累。
相对于外廷，内阁处理的事务大都是国内的，而外廷则负责边防军事以及国际外交。至于清朝后期出现的垂帘听政，跟内阁制联系紧密。
从发展历程来看，清内阁可以分为三个时期，分别为：发展期、成熟期、衰亡期。
第一个时期：发展期。
公元1616年，努尔哈赤在关外建立金，确立八旗制度。随后皇太极设立文馆，作为清朝统治的政治中枢。再到后来的内三院、翰林院，这是内阁发展演变的萌芽时期。
顺治元年，清军入关，内三院的职责划分日益明确细致，内阁制度基本形成。康熙年间，虽然内阁遭到辅臣鳌拜的破坏，大学士的权力遭到削弱，但内阁的职责和作用依然不可忽视。
这段时期是内阁的发展初期。
第二个时期：成熟期
雍正时期，内阁被确立为最高执政机关，内阁大学士的地位很高，往往都是正一品。不过后来，世宗设立了军机处，军机要务被从内阁中单独脱离出来。
军机处出现后，内阁实际上只负责处理日常政务。内阁的权力有所降低，重大的核心决策被军机处掌控。但即便如此，军机处在进行决策时，依然要与内阁进行配合，否则就可能独木难支。
乾隆时期，内阁制度渐趋完善和成熟，内阁大学士开始分为内中堂和外中堂，内中堂可以进入军机处，因此权力更大。外中堂因为无法进入军机处，所以话语权明显减少。
第三个时期：衰亡期
嘉庆时期，内阁制度逐渐走向衰亡。加上和珅的贪污腐败，弄得国库亏空严重。1840年，鸦片战争爆发，清朝的权力机构已不堪重负，难担大任，整个清朝都摇摇欲坠。
咸丰时期，内阁制名存实亡，朝廷为挽救残局，设立了总理衙门，负责外交、洋务等事务，此时的内阁已被边缘化，毫无实权。
光绪二十七年，清廷采纳李鸿章的建议，不再使用内阁制度来进行奏本。宣统时期，内阁、军机处、会议政务处等机构全部被裁撤。持续数百年的内阁制度彻底灭亡。
相比明内阁，清内阁产生的背景、演变的过程有其独特性，总结起来，有以下几个特点：
一、帮助皇帝处理文字、礼仪工作，如草拟皇帝登极贺表、拟写恩诏、册谥、选拟皇子、皇孙、公主封号等，从这个意义上，内阁相当于皇帝的秘书机构。
二、官员上呈给皇帝的奏疏，上呈前要先经过内阁的审核，然后再由皇帝考虑后下谕旨，颁布施行，除了秘书，内阁起到了一种类似于顾问的作用。
三、帮助皇帝实行通信工作，皇帝批改后的奏折，需要交给内阁去完成分发实施。而奏折呈递时，也需要内阁从中间负责传递。
四、明清科举考试，在实行到殿试阶段，会由内阁大学士担任主考官，并负责拟就考题，之后选拔成绩最好的前三位呈递给皇帝定甲，之后内阁还要负责完成录取工作。
五、内阁的参政权、议政权，存在一定的时代局限性，具有被动性、不稳定性。内阁大学士只能听命于皇权，按照皇帝的旨意去进行揣测或执行，实际上缺乏自主性。说白了，到最后还是皇帝一个人说了算。
从清军入关，到宣统裁撤，内阁贯穿了整个清朝，对清代的政治结构和国家治理起到了一定的积极作用，一方面汉人可以参政议政，培养汉族人才，另一方面，内阁为皇帝分担了琐碎杂乱的政务，有利于统治者提高执政水平，提升管理效率，而且在文化教育方面，内阁也起到了一定的推动作用。
但同时我们也要看到，清内阁带有一定的时代局限性，在皇权的压制下，难以有独立的思想，外中堂的一些人才长期处于闲置状态，也造成了不同程度的浪费。
