不良人，这个乍一听有点吓人的名字，其实是唐代承担追捕盗贼维持治安的人。这个名字随着《长安十二时辰》张小敬的横空出世而为人熟知，电视剧里面的不良人张小敬好勇斗狠又有智有谋，人脉广泛又消息灵通，配合着靖安司挽救了长安城，和我们熟悉的诸如“六扇门”“锦衣卫”似乎别无二致。

但和我们今天通常的理解不一样，唐代的不良人并不是后来的捕快，更不是锦衣卫，他们虽然也承担着追捕盗贼的职责，但却只是一些“临时工”，他们和唐代基层的里正、折冲府的府兵以及唐代后期藩镇系统的军镇，共同组成了唐代的治安力量。

不良人，其实都是临时工，他们是由基层官府征调或者在官府服役之人。清梁章钜《称谓录》引《说铃续》记载:

缉事番役，在唐称为不良人，有不良帅主之，即汉之大谁何。

番役，就是指的这些不良人是分番定期来服役的力役。这里大家可能有些奇怪了，捉拿盗贼维持治安不应该是基层政府的重要职能吗，为何还需要定期来值力役的“临时工”来担任呢？原来，唐朝时期还没有发展出专用的配置给基层官府的治安力量，而根据有关文献记载，在唐代中前期维持地方治安的主要是两类人。

第一类是折冲府的府兵们。唐朝中前期施行著名的府兵制，基于均田制的编户齐民农忙时种田耕耘，农闲时则集合于折冲府操练，遇有作战则随军出征，是最为核心的军事力量。在平时，折冲府也是重要的治安力量，可以根据地方政府的公文，派人协助捉拿强盗。复原的唐代《天圣令》记载:

诸追捕罪人，合发人兵者，皆随事斟酌用多少堪济。其当界有军府，即与相知，随即讨捕。

该法令非常明确的规定，地方政府在遇到追捕犯人的时候，如果需要军队协助，就可以根据实际情况向当地的军府（折冲府）申请调兵协助。

折冲府的府兵平时接受军事训练，而且也有铠甲刀剑，素质与装备本身是为了击败敌军准备的，捉拿几个小毛贼算得上是信手拈来。但由于唐律对调兵有严格的管理，所以申请折冲府协助流程比较繁琐，很多时候地方政府都会依赖自己掌握的人力来应付这些事情，所以第二类维持治安的人，就是唐代县司之中的里正等杂任、杂职。

唐代时候，县级政府由三大类人员组成，也就是流内官、杂任和杂职，流内官，指的是由唐朝中央尚书省吏部负责管理，有明确品级的正式官员，比如县令、县丞、县尉等人。杂任和杂职，则是流外人员，比如录事、府、史、坊正、里正等人，其中最经常被作为片警追捕盗贼的就是里正。

唐代一百户是一里，每一个里设置里正一人，里正的职责比较具体繁琐，比如记录清查人口、催缴赋税等，而另一项职责就是追捕盗贼。不过里正本身任务繁重，加上他其实并不完全属于县司的办公人员，而是以值班制的形式为县司服务，所以追捕盗贼的效果其实打了折扣，这也为张小敬等人的出现埋下了伏笔。

不良人也是以值班的形式为官府服务的力役，他们并不是专指，而是担任了追捕盗贼的人则被称作不良人，所以县府之中各类非流内人员都可能担任不良人。但他们比里正等人好用的一点就是，他们可能更接近于一些专职人员，不管从他们的时间精力还是从他们的本身所长来看，都要比还要承担繁重文案工作的里正来的要好。

不过《长安十二时辰》里面有“十年西域兵、九年不良帅”的表述，这也许是在长安这样的大城市对治安力量需求比较高，所以产生了专职的不良人。

但总体来看，唐代中前期并没有专职人员负责追捕盗贼，而这一现象的劣处随着时间推移越发明显，加上府兵制解体募兵制开始推行，地方和军府之间的也需要进一步协调，但就在这个时候，安史之乱爆发了，打断了这个建立专门治安力量的进程。

安史之乱的爆发，导致了以藩镇势力为代表的军事力量开始介入州县的治理之中，这一方面导致了中央权威的丧失，但另一方面，也意外的为地方政府形成专门的治安队伍埋下了伏笔。

当时，藩镇以军事力量对抗中央，所以他们倚仗的也大多是军队及其有关机构。在唐朝前期就已经出现的军镇此时大量出现，成为与州县并存的行政机构，又凭借着手握枪杆子的优势，狠狠地压了文官系统之中的县官一头，许多镇将把手伸到了追捕盗贼之外的其他领域，甚至连赋税征收这种事都插一手，不仅造成了地方统治机构的混乱，也产生了军头把持地方的风险，这种局面到了唐末五代更加明显。

历史上著名的枭雄，后梁太祖朱温有个小故事，某年朱温到地方巡视，接待的官员列队欢迎，朱温抬眼一看当地的镇将还站在县令之前。朱温勃然大怒问这是怎么回事，手下说这个镇将资历老，所以才在县令之前，但老道的朱温说到，镇将主要职责是追捕盗贼，县令则是一方父母官，哪里有镇将位居父母官之上的道理，顺势下令天下各县不管当地镇将资历多老，都必须位居县令之下。

朱温此举，正是为了试图纠正晚唐开始的地方管理制度中的各种矛盾，尤其是文官系统里的县官体系和军镇系统里的镇将体系的矛盾，这种矛盾，叠加上安史之乱以来形成的州和藩镇争夺对县这一基层机构的争夺，导致了地方管理的巨大混乱。

除了后梁朱温，五代十国的其他几个枭雄们都注意到了这种地方矛盾，比如后周太祖郭威专门下令说，赋税是州县的职责，缉捕盗贼则属于镇将的责任，两者之间各有区别，不能混淆（赋税婚田比来州县之职，盗贼烟火元系巡镇之司，各有区分，不相逾越）。专门下令点出县令和镇将分工的不同，也足见此时镇将对县司权力的侵蚀。

不过我们转念一想，这同时也意味着，镇将所带领的兵卒，以专门的维持治安队伍的角色出现了，只要将镇将系统约束回县司系统，那从唐代中前期以来县司不掌握专门的治安队伍的矛盾也就解决了。而历史也确实是这样发展的。

最终理顺唐末五代地方关系的还是北宋。在赵匡胤建立北宋后，逐渐从限制镇将权力和重置县司机构两个方面，为地方政权的文武之争画上了句号，也构建了基层的保安力量。

北宋建立不久，首先就继续顺着后梁朱温开始的限制镇将思路，进一步明确县令和镇将之间的关系。在宋太祖建隆三年（962年）10月的一条史料中，赵匡胤专门指出:

五代以来，节度使补署亲随为镇将，与县令抗礼，凡公事专达于州，县吏失职。自是还统于县，镇将所主，不及乡村，但郭内而已。

也就是说，五代以来，节度使经常指派自己的心腹担任镇将，制约县令的权力，但现在这种局面必须改变了，权力都要收归县令所有。这依然还是从后梁朱温开始的限制镇将侵夺县令权力的思路。

而更为重要的措施则是从职责和掌控的力量两个方面强化了县尉。在晚唐五代时期，由于节度使等藩镇体系对县级政府权力的侵蚀，县令、县丞、县尉等唐代中前期的县司主要官员都被大大边缘化了。而建隆四年（963年）宋朝明确了县尉维护治安，处理诉讼的职责，而且将原先属于镇将的军事力量“弓手”配置给了县尉。有了权又有了人，宋代终于在基层构建起了稳定的治安力量，解决了唐代之前必须依靠军队或者值役等临时人员负责维护基层安定的问题。

经过限制镇将权力和重构县司两个步骤，宋代最终解决了基层没有治安力量的难题，看到这里大家可能会非常疑惑，那就是给县政府加点专门负责治安的人手这么简单的事情，为何要经过一整个唐代和五代几百年时间才解决呢？

其实，这看似只是一个简单的制度创新，背后则是从唐宋变革背景下的一个小小注脚。临时的力役其是奴隶社会的遗存，在夏商周乃至春秋战国时期，由于社会发展水平不高，社会生产力水平不够，物资大量短缺，一个重要的表现形式就是官府要大量征召人力来进行服务，也就是力役。

力役其实是一种效率比较低的资源分配方式，用咱们现在的话说就是分工不专业，因为很明显的，临时征召而来的人没法担任技术要求高的工作，或者必须经过大量的培训才行，这浪费了大量的时间成本和人力成本。但在生产条件还不行的情况下，没有特别多的物资可供官府征调，也就只能把人力当做一个补充。

隋唐乃至之前的时代，伴随着生产力的发展，以税代役开始大量出现，也就是你不用每年专门抽出几个月时间替官府服役，你提供价值相当的赋税就行，这样就可以解放人力。但在唐代，尤其是唐代中前期，这种方式因为政策惯性以及生产力一定程度的制约还没法大面积推行，唐朝前期的租庸调税制（庸指的就是力役）、府兵制等都还是借助力役的体现。在这样的条件下，依靠“临时工”们承担基层治安是一件自然而然的事情，更精细化的专业分工还有待岁月积淀。

宋代虽然一直被人诟病软弱可欺，但其实宋代和清末一样，是少数几个面对强大竞争性外部环境的历史时期，所以宋代对自身资源的挖掘，尤其是经济潜力的挖掘非常深入，比如纸币就出现在宋代，这就是宋代经济发展水平的绝佳体现，这在中国历史上也具有典型性。

宋代的社会分工更加精细了，这是社会经济发展的结果，在这样的条件下，尽量解放人力，提高效率是一种社会共识。宋代县尉带领的弓手也是由百姓充当的，但和唐代由里正等临时充任相比，已经更加专门化、专业化了，这和整个社会发展的趋势保持一致。（当然宋代其实也还有力役，毕竟王安石变法的时候还专门推出免役法，让百姓交钱免服力役）

那假如一个人穿越成了唐朝皇帝，以命令的方式给县尉设置人手可行吗？说实话，站在上帝视角，这件事当然是有可操作性的，毕竟宋代已经如此执行了，但说实话，在当时反思隋亡教训、慎用民力的氛围之下，给小小的一个县专门配上缉拿盗贼的人员，恐怕得被三省长官给狠狠喷一顿。

比如贞观十四年唐灭高昌（今天新疆吐鲁番附近）后，准备在高昌故地设置州县，作为进一步经营西域、遏制东西突厥的踏板，但是消息一出人情鼎沸，都觉得李世民又要浪费人力，魏征上书说:

今若利其土壤，以为州县，常须千余兵镇守……陛下终不得高昌撮粟尺布以助中国，所谓散有用而资无用。

魏征觉得，现在如果在高昌故地设置了州县，那就得派千余人镇守，往来运送的粮食布匹不知道要耗费多少，是一个完全赔本的买卖。这还是为了整个唐初大的战略环境做的安排，如果要在全国的县增加专门维持治安的人手，按照贞观十三年1511个县统计，就是给每个县加上5个人，那就已经是7555个人了，这样一笔财政消耗，怕是三省长官们更加寝食难安了。

所以，从这个假设性的场景中我们能更加能明白，为何专门的片警直到宋朝才会出现了。