《中华人民共和国民法典》第二编物权，第二分编所有权，第五章国家所有权和集体所有权、私人所有权，第二百五十七条：“国家出资的企业，由国务院、地方人民政府依照法律、行政法规规定分别代表国家履行出资人职责，享有出资人权益”。

本条是关于国有企业出资人代表资格的规定。

《物权法》第五十五条：“国家出资的企业，由国务院、地方人民政府依照法律、行政法规规定分别代表国家履行出资人职责，享有出资人权益”。

《物权法》草案三次审议稿第五十八条规定：“国家投资设立的企业，由中央人民政府和地方人民政府依照法律、行政法规规定分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益。”对此，主要有两种意见：一种意见认为，“国家投资设立的企业”容易理解为国有独资企业，国家投资的企业还包括国家参股企业。另一种意见认为，国家作为出资人，对其投资的企业享有出资人权益，比较确切。法律委员会经同国务院有关部门研究，并取得一致意见，建议将这一条修改为：“国家出资的企业，由国务院、地方人民政府依照法律、行政法规规定分别代表国家履行出资人职责，享有出资人权益。”（草案四次审议稿第五十八条）（全国人大法律委员会关于《中华人民共和国物权法（草案）》修改情况的汇报2005年10月19日）

本条沿袭于《物权法》第五十五条的规定。

二、制定本条规范目的或功能

本条根据国有资产管理体制改革的需求，对国有企业出资代表制度作出规定，目的是充分调动中央和地方两个积极性，使社会生产力得到进一步解放。同时，中央政府和地方政府合理分工，分别代表国家履行出资人职责，明确各级政府管理国有资产的权利和责任，转变过去中央统一管理，地方责、权、利不明确的弊端。在国家所有权行使方式上，有助于强化管理上的激励和约束机制，克服出资人主体虚位的现象，对国有出资的企业代表人制度保障发挥着不可或缺的作用。

从法律体系上来看，有许多法律与此相关联。依据《公司法》第四条规定，“公司股东依法享有资产收益、参与重大决策和选择管理者等权利”。《企业国有资产监督管理暂行条例》第四条规定，“企业国有资产属于国家所有。国家实行由国务院和地方人民政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制”。

（一）、国家出资的企业的范围

本条包含着两层意思：一是国家出资的企业，由国务院、地方人民政府依照法律、行政法规规定分别代表国家履行出资人的职责；二是国务院、地方人民政府代表国家在国家出资的企业中享有出资人的权益。

国家出资的企业，是指国家以各种形式投资所形成的企业。主要包括：

（1）资产完全归国家所有，不具有公司形态的企业法人；（2）国有全资公司，即国有资产投资主体单独投资设立的有限责任公司；（3）国有控股企业，即国有资产投资主体参与投资，居于控股地位而设立的公司；（4）国有参股企业，即国有资产投资主体参与投资不居控股地位而成立的公司；（5）中外合资经营企业，即国有资产投资主体与外商在中国境内共同投资设立的企业；（6）中外合作经营企业，即国有资产投资主体与外商在中国境内共同投资设立的契约式企业。

明晰本条法律的主体范围，是推动国有资产管理和审判实践的前提。

（二）、国家出资企业的代表制度

国有企业是我国国民经济的支柱。改革开放以来，特别是党和国家提出建立社会主义市场经济体制、建立现代企业制度以来，国有企业迅速地发展，在国民经济中发挥着主导作用。但是，随着国有企业改革的不断深化，国有资产管理体制改革不断推进，国有资产管理面临的体制性障碍还未得到真正解决，政府的社会公共管理职能与国有资产出资人职能没有完全分开，一方面造成国有资产出资人不到位，国有资产监管职能分散，权利、义务和责任不统一，管资产和管人、管事相脱节；另一方面导致政府对企业进行行政干预，多头管理，影响了政企分开，制约了国有企业建立现代企业制度。

为此，应由政府对国家出资兴办和拥有股份的企业，通过出资人代表行使所有者职能，按出资额享有资产收益、重大决策和选择经营管理者等权利，对企业的债务承担有限责任，不干预企业日常经营活动。

调整国有经济的布局和结构，改革国有资产管理体制，是深化经济体制改革的重大任务。在坚持国家所有的前提下，充分发挥中央和地方两个积极性。国家要制定法律法规，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。关系国民经济命脉和国家安全的大型国有企业、基础设施和重要自然资源等，由中央政府代表国家履行出资人职责。其他国有资产由地方政府代表国家履行出资人职责。

（三）、国务院和地方人民政府依法分别代表国家履行出资人职责，享有出资人权益

本条根据有关国有资产管理体制改革的政策，规定了由国务院和地方人民政府分别代表国家履行出资人职责，享有出资人权益。我国是一个人口大国，地域辽阔，国有企业众多，即使经过调整、改制，目前还有十几万户分布在各地，都由中央政府直接管理是困难的。因此，适宜的做法就是通过资产的划分和权利的划分，由中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人的职责。关系国家经济命脉和国家安全的大型国有企业、基础设施和重要自然资源等，由中央政府代表国家履行出资人职责。其他国有资产由地方政府代表国家履行出资人职责。

根据《企业国有资产监督管理暂行条例》的规定，国务院和地方人民政府的具体分工是：国务院代表国家对关系国民经济命脉和国家安全的大型国有及国有控股、国有参股企业，重要基础设施和重要自然资源等领域的国有及国有控股、国有参股企业，履行出资人职责。国务院履行出资人职责的企业，由国务院确定、公布。

省、自治区、直辖市人民政府和设区的市、自治州级人民政府分别代表国家对由国务院履行出资人职责以外的国有及国有控股、国有参股企业，履行出资人职责。其中，省、自治区、直辖市人民政府履行出资人职责的国有及国有控股、国有参股企业，由省、自治区、直辖市人民政府确定、公布，并报国务院国有资产监督管理机构备案；其他由设区的市、自治州级人民政府履行出资人职责的国有及国有控股、国有参股企业，由设区的市、自治州级人民政府确定、公布，并报省、自治区、直辖市人民政府国有资产监督管理机构备案。

此外，需要明晰的是，国务院和政府仅仅是代表国家享有出资人的权益，并不拥有国有企业的所有权，更不能将国家所有和政府所有等同起来。

国家出资的企业代表制度在举证责任上，按照民事诉讼“谁主张，谁举证”的原则，主要涉及的是诉讼主体资格的确认与责任承担上。当事人对自己提出的诉讼请求所依据的事实或者反驳对方诉讼请求所依据的事实有责任提供证据加以证明。没有证据或者证据不足以证明当事人的事实主张的，由负有举证责任的当事人承担不利后果。

在举证责任承担上，一般采取的是“谁主张，谁举证”之民事诉讼规则，当事人认为国有企业代表人有未尽到国有资产保值责任，或对防止国有资产流失未尽到监管责任的行为时，应当承担举证责任。

在当事人企业中有国家出资的时候，若涉及企业以放弃财产权与他人达成和解协议时，人民法院审查该协议，除了注意当事人的意思表示是否真实外，还应当注意审查该企业法定代表人的让步行为是否损害国家利益。

需要注意的是，中央政府和地方政府代表国家履行出资人职责时，要尊重、维护国有及国有控股企业经营自主权。出资人职责就是股东的职能，国务院和地方政府通过各自设立的国有资产监督管理委员会，代表国家享有公司法规定的资产收益、重大决策和选择管理者等出资人权益；对国有资产保值、防止国有资产流失负监管责任。

虽然中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，但它们都必须在国家统一制定法律法规的前提下行事。《宪法》第十六条第一款规定，“国有企业在法律规定的范围内有权自主经营”。根据《宪法》的规定，国有资产管理改革遵循政企分开的原则，中央政府和地方政府以及其设立的国有资产管理机构不能干预国家出资的企业依法行使自主经营权。

要正确理解“履行出资人职责，享有出资人权益”的要求。通常而言，履行出资人职责，是指在国家出资的企业中，国家依法出资，按照出资比例享有资产收益权，参与企业重大事项决策权和选聘企业经营管理层等权利。出资人的职责与其权益相对应。

对这一情形的正确理解，既要结合《民法典》总则编中关于法人的规定，也要结合《公司法》的规定进行。在企业法人中，国家履行相应的出资义务实质上就是作为股东依法履行的义务，同时享有的权益即为股东权益，包括资本收益、重大决策和选择经营者等权利，义务方面包括资金充实义务、资金维持义务、尊重企业经营自主权等。

具体而言，在国家出资的企业中，代表国家履行出资人职责，享有出资人权益的是国务院、地方人民政府相应级别的国有资产监督管理机构，但这里的出资人并不是该企业的经营者。国有资产监督管理机构代表国家享有《公司法》规定的资产收益、重大决策和选择管理者等出资人权益；对国有资产保值、防止国有资产流失负有监管责任，但要尊重、维护国有及国有控股企业经营自主权。