民国二十六年（1937年）12月，日军占据南京。民国二十七年（1938年）1月，日本政府发布声明称“今后不以国民政府为对手”，此为“第一次近卫声明”；日军攻下广州和武汉后，日本政府发布“建设东亚新秩序”的声明，此为“第二次近卫声明”；待到汪精卫逃出战时首都重庆后的民国二十七年（1938年）12月22日，首相近卫文麿公布了日本对华要求的概要，此为“第三次近卫声明”。这是侵华战争时期日本档案中的归类和称呼。之所以建立东亚新秩序，是因为日本没能用武力逼国民政府投降，进而割占华北，最后只能用政治方式获取中国资源。

民国二十六年（1937年）“七・七”事变后，从日本的原有意图看，日本军队的侵华战略是想进攻和占领华北后，继而攻下上海，迫使国民政府停战谈判，速战速决，消耗国民党主力军，逼迫国民政府投降，然后把华北和内蒙古划归日本。这样，日本就可以占有中国的资源，一旦卷入欧洲大战，就不会因本国资源匮乏疲于应对。结果未达目的。于是日军被迫西进，迫近南京，企图逼降。而国民政府亦想为后续抗战争取时间，遂有以德国为中介，德国驻华大使陶德曼调停中日战争一节。攻下广州、武汉后，近卫文麿觉得逼蒋投降的几率还是挺大的。因为这两地都是交通大枢纽，被日军占了，就等于断了国民政府的运输通道。他请德国人陶德曼出面调停，要蒋投降。但他的条件太苛刻，比如要华北、内蒙古自治，允许日本在多处驻军，这让蒋介石没法接受。而且毕竟迁都重庆后，物产还挺丰富的，又能从缅甸运输物资，所以蒋介石离绝境远着呢。待到南京既陷，国民政府仍未接受日方条件，日本政府非常焦急，毕竟这时日军的兵力已经没多少了。占领大半个中国，各地维持秩序都要大把兵力。用武藤章的话说，因为军队不够，日本对占领区的控制，只停留在城市、铁路和公路等“线的统治”，根本没法全面掌控。而日本全部34个陆军师，已经动用了32个，从本土增兵也不可能。所以军事上逼蒋投降的路，再也走不通了。所以日本以国民政府片面迁延、毫无诚意为由，于民国二十七年（1938年）1月11日决定终止陶德曼调停。当时日本政府判断中国将选择长期抗战的道路，遂在同日举行的御前会议决定中，做有“和”、“战”两手准备。

（1）如果国民政府不来求和，今后将不以国民政府为对手，而将另外扶持“期待事变解决的新兴政权”，并与其协定调整邦交；至于现任中央政府，则将其消灭，或收容到“新兴中央政权”的麾下。

（2）如果国民政府求和，就要求其放弃抗日，并同日本共同防共，经济上实行联合；具体来说，就是要求国民政府承认“满洲国”，共同防共（反苏），允许日军在内蒙、华北、华中驻军，上海共治等苛刻条件。基于御前会议的决定，1月16日，日本政府发表声明，宣称“今后不以国民政府为对手，期待足以与帝国真心提携的新兴支那政权的成立与发展，然后与之调整两国邦交”。此即第一次近卫声明，日方藉此主动结束了陶德曼调停。

此声明一经发表，人人皆谓日本政府关上了和谈的大门，外界并不知晓日本政府在内部的御前会议决定中，仍然为和谈留了后门。值得注意的是，该声明发表后的第三天即1月18日，日本政府又发表一道补充声明，声称“所谓‘今后不以国民政府为对手’，较之否认该政府更为强硬”。可见陶德曼调停失败对日本以战迫和的侵华战略打击很大。

陶德曼

陶德曼调停的失败之所以对日本政府打击很大，是因为陶德曼调停一失败，日本侵华战争便立刻显出了长期化的趋势来，日本在对战争节奏的把握上已陷于严重的被动局面。摆在日本政府面前的只有三条路：或消灭部分中国军队，逼蒋谈判；或消灭中国军队的全部或大部分主力，使国民政府灭亡；或另外树立一个新的亲日中央政府代表中国来同日本谈判，同时与国民政府军队作战以消耗对方，最终消灭国民政府。这就是第一次近卫声明发表的背景。御前会议决定和第一次近卫声明显示，日本选择的正是第三条道路。

为了分裂重庆政权，“另立中央”的政治谋略通过第一次近卫声明亮了出来。不过，这个新的“中央政府”究竟设在何处，在此阶段日本尚无定论。但扶持区域政权发展壮大无疑是必须先行的，所以在发表第一次近卫声明的当日，日本政府即做出决定，华北政权即“中华民国临时政府”所辖地区应该“成为实现日满支提携共荣的基础”。

第一次近卫声明表明，日本政府将采取军、政谋略双管齐下的方针，军事上要消灭国民政府军队的主力，政治上要瓦解国民政府。

在军事上，占据南京之后，为了将华北地区同华东地区联合起来以压迫国民政府，日本遂要争夺战略要地徐州。民国二十七年（1938年）1月下旬开始，徐州会战展开。面对敌人的强大攻势，蒋介石于民国二十七年（1938年）2月7日发表《抗战必胜的条件与要素》，表明了“用空间换取时间”的战略方针。

徐州战役期间，中日两国同时做好了长期对抗的准备；在国际上，德国放弃援华，美苏则声援中国。希特勒于2月20日在国会宣布，将要承认“满洲国”、放弃援华政策。3月13日，德国吞并奥地利。从战略态势来看，对于德意日反共同盟之一的日本来说，德国接下来不管是西进还是东进，都将是利好。

科德尔・赫尔

3月17日，美国国务卿科德尔・赫尔在演说中谈及美国的远东政策时，称美国的“孤立政策不是安全的保障，反而是一个给我们招来不安全的东西”，对中国表达了声援之意。

4月1日，日本公布《国家总动员法》，同日国民政府也通过了《抗战救国纲领》，中日两国应对战事长期化的准备态势明朗起来。随之，苏联方面也于4月5日恳请英国援华，说：“中国之所以在战斗，实在是为了世界的和平与正义，这简直就是为了中国以外的各国的利益，因此英美及其他各国终究必须援助中国。”

在政治上，为了瓦解国民政府，日本一面继续树立傀儡地方政权，一面基于御前会议的决定（诱降自是题中之义），着手策划建立新的亲日的中国中央政府。3月27日，当徐州会战正激烈时，日本在南京树立起了华中地区的又一个傀儡政权———“中华民国维新政府”。

进入4月中旬，徐州战场的天平明显向日本倾斜，华北和华中实现连接指日可待，日本政府遂于4月16日决定“以中华民国临时政府为（未来的）中央政府”；大致从中国守军于5月19日主动放弃徐州以后，日本政府的“无所任大使”谷正之便秘密与汪精卫接触，以日方愿意以汪精卫代替蒋介石掌权为诱饵，展开分裂国民政府的活动。6月12日，日军攻占安庆，武汉会战拉开序幕。

6月16日，汪精卫“派交通部次长彭学沛往见意大利驻汉口参事官，答复谷正之之提议：（一）在目前形势下，不可能代替蒋介石掌握政权；（二）目前蒋介石不可能下野；（三）蒋介石将来的政策是稳健的，这一点可以保证；（四）汉口如果沦陷，中国恐怕会陷入混乱，日本如此使中国混乱，不如使中国统一。”这四点回答中，第一、二、四点回答都表明了愿意代替蒋介石掌权的意思。得到这个答复后，6月23日，日本政府对外宣称，要“确立官民一体的长期持久的战时体制”，做出不惧持久战的姿态；但是次日，日本政府即在内部做出了以下决定：要集中国力，争取在年内达到战争目的，为此甚至准备“有条件地接受”第三国的调停。

汪‍兆铭

7月3日，汪精卫瞒着蒋介石，委派外交部亚洲司司长高宗武秘密赴日，打探日本政府的真意。日本档案显示，在高宗武赴日的次日即7月4日，日本政府就决定了指导树立“新支那中央政府”的原则和方法。7月8日，日本政府又决定，如果在要冲重镇被占据后中国政府仍不屈服，那么日本今后“更主要的是通过政治与谋略的进行，以谋求支那现任中央政府的溃灭”。7月12日，日本政府进而决定，“起用支那一流人物，使支那现任中央政府及支那民众的抗战意识弱化，同时酿就成立巩固的新兴政府的气运。”7月15日，日本政府最终决定，“汉口陷落后蒋政权如不分裂或改组，则以既成政权成立新的中央政府”。

由此可知：（1）在日本军队继续向西进攻并占据武汉和南下攻占广州后，日本的对华方针将由军事进攻为主，变成政治谋略为主；（2）尽管此时日本政府的文件里并未明确“支那一流人物”就一定是汪精卫，但通常认为，高宗武访日得出的最终结论，是日本政府愿意以汪精卫为核心组织中国的傀儡新中央政府；（3）前述的在华北地区建立“以中华民国临时政府为中央政府”的决定已经取消。

树立傀儡中央政府的轮廓绘就以后，日本政府立即着手制订核心文件，即新的日华关系调整纲要，这是为将来同“新支那中央政府”谈判而准备的。7月30日，日本政府拿出了《日支新关系调整要纲》的第一稿。8月1日，第二稿出炉。

两稿在对华要求的主要事项方面没有改变，但第二稿的对华要求在行文上更为明确，内容更为苛刻，体现在：（1）在共同防卫的地区设定上，把第一稿中的“北支及上海地区”，改为“北支、蒙疆及扬子江流域”；（2）在驻军费用上，第一稿要求“中方政府协助减轻日本驻军费用的负担”，但第二稿则明确规定“中方政府负有减轻日军驻扎费用的义务”；（3）在资源的开发范围上，第一稿没有提及蒙疆的资源开发和利用，第二稿增加了此项。虽然第二稿后来也历经多次修改，但皆以此为基础而进行，可见汪精卫集团将要付出的代价之沉重，他们是以民族和国家的利益来做牺牲的。

至此，日本在占据武汉和广东之后该怎么走的问题，已经有了大致的解决方案。8月10日，日本陆军参谋本部也做出决定，通过武汉会战和广东会战，“由此抓住结束战争的时机”。只是，在该决定中，已经没有了前述日本政府文件里的“第三国调停”之类的字眼。9月9日，日本五相会议决定在树立中国傀儡中央政府之前，成立一个过渡性质的联合委员会。9月22日，“中华民国政府联合委员会”成立。进入10月，武汉、广东战局大势已定：10月21日，广州失守，10月25日，武汉失守。至此，日方阶段性的作战目标已顺利实现。

东京的英国大使馆

军事上的胜利，加上汪精卫集团的暗通，使得此时的日本政府对收拾战局多少有些底气了。因此，当11月1日英国驻日大使库勒基（一译克莱其）向近卫首相提出调停条件时，后者以胜利者傲慢的口吻，轻松地就把来访者打发走了。次日，日本政府更是声明终止同国联的所有合作关系。第三日即11月3日，日本政府就发表了第二次近卫声明。

占据武汉和广州之后发布的第二次近卫声明，因其核心内容是提出了“建设东亚新秩序”的构想，故也称“东亚新秩序声明”。由于军事上的新胜利，加上暗自已有“新支那中央政府”的规划，所以声明一开始就声称“国民政府业已沦为一地方政权而已”，接着宣称：“帝国之冀求，在于确保东亚永久安定的新秩序之建设。此次征伐之终极目的亦在于此”。

之后声明就“建设东亚新秩序”的途径、目的以及对中国的期望提出了如下构想：“此新秩序之建设，在于日满支三国之相互联合，以政治、经济、文化等各领域结成互助连环关系为主干，期待在东亚确立国际正义，达成共同防共，创造新文化并实现经济联合。是为安定东亚并贡献于世界前进运势之所在。帝国所望于支那者，在于支那亦来分担此东亚新秩序建设之任务。”

蒋瑞元

声明紧接着宣称：“虽为国民政府，若能一掷从前之指导政策，并改变人员构成，举新生之实以参与新秩序之建设，则我方断无拒绝之理”。这是“宣布废止不以国民政府为对手及必须建立伪政权之政策，声明可以国民政府为对手，但须蒋下野”。换言之，前述谷正之秘密通汪时所言要蒋介石下台一事，现在转为公开宣布了，公开挑拨离间国民政府内部的关系。在当时的客观形势下，蒋介石是不可能下台的，这一点连汪精卫自己也承认，但日本政府既出此言，那么假设中的蒋介石下台之后由谁掌权，无疑对汪精卫具有莫大的诱惑力。

以上是第二次近卫声明的主要内容。新秩序的要点，是日本、伪满洲国和中国合作，建成大东亚合作的经济圈，华北和内蒙古的资源归日本支配，而其他列强在中国的利益，都加以限制。为什么叫新秩序呢？当然是相对旧秩序而言的。在此之前，东亚秩序是基于华盛顿体系的，有关中国的部分，是要保持中国领土完整，且各国在华利益均沾，但日本把这两点都打破了，也就否定了基于华盛顿体系的东亚旧秩序，所以叫新秩序。

其实“东亚新秩序”这一说法，近卫首相在日军进攻南京前夕对伪满洲国总理张景惠曾经提过，当时的用意是要伪满洲国帮助日本看好北方大门，防止苏联出兵支援中国。现在则是在广州、武汉既陷和汪精卫集团暗通日本这一大背景下讲的，其意图有三：首先是引诱国民政府来谈判；其次是继续引诱汪精卫之类的人物最终脱离出来，瓦解国民政府；三是警告有关的第三国不要打扰日本在华的行动。第三个意图，其实也正暴露了日本的软肋，因为“后武汉战役时期”国际时局会有怎样的变数，正是日本的担忧之所在。

“新秩序声明”发表之后，日本政府继续引诱汪精卫。首先，日本政府试探性地对汪精卫集团释放了日方的原则要求。11月9日，日本政府议决了调整“日支新关系”的六项原则。这份为11月12日开始的上海重光堂谈判而专门制定的简短文件，首次写入了“以建设东亚新秩序为共同目标”和“日德意协定精神”的字眼，不仅表露了日本政府对“后武汉战役时期”的国际时局所抱有的期望，也对汪精卫做出了明确提示。不用说，谈判中汪精卫集团全盘接受了这六项原则，重光堂谈判表明汪精卫集团真正上钩了。

然而日汪签订的协议，从本质上来说，在日方只是试探性的，在汪方也只是意向性的，因为谈判双方之一的汪精卫集团并不代表一个实体政府。因此，就在重光堂谈判结束的次日即11月21日，日本陆、海、外、藏四省立即着手对前述的《新日支关系调整要纲》做出修改，此为第五次修改。修改后的草案内容，比重光堂谈判中未经签字的秘密约定事项更为具体，对华要求的领域也更为广泛了。11月25日，五相会议议定第六稿。11月28日，五相会议议决《日支新关系调整方针》，并决定交由天皇“圣裁”，是为第七稿。

该稿显示，在诸多要求中，负担日军驻华军费以及赔偿日方战争损失这两条仍然存在，另外新增的要求有三：日本对扬子江航行的控制权、对中国沿海要地的控制权和对华南地区特定岛屿的控制权。第七稿对华要求之苛刻，不言而喻。11月30日，第七稿在御前会议上通过。至此，以政治谋略瓦解国民政府的准备大体已经妥当，就只等汪精卫等人逃出重庆了。12月2日，日本大本营的命令写道：“大本营的意图在于确保占领地区，促使其安定，以坚强的长期围攻的阵势，努力扑灭抗日的残余势力。”此命令标志着日本军方也最终确认了相持阶段的到来。

当时国际各方力量也迅速分化组合。苏联拒绝承认伪满洲国的声明发表六天后，12月4日波兰承认伪满洲国，与德国站在了一边。12月15日，美中对口贷款协议签署，美国向国民政府提供价值2500万美元的借款。12月16日，日本内阁设兴亚院，负责处理除军事和治安之外的一切对华事务。12月18日，根据事先同日方的约定，汪精卫觅机逃出了重庆，日本对汪精卫的诱降谋略最终成功。为了吸引更多的中国军政界要人脱离国民政府，12月22日，近卫首相发表声明，此即第三次近卫声明：“日本政府，昭和13年曾一再声明，决定始终一贯地以武力扫荡抗日的国民政府。同时，和中国同感忧虑、具有卓识的人士合作，为建设东亚新秩序而迈进。现已感到，中国各地，复兴的气势澎湃而起，建设的趋势，日盛一日。当此之时，政府向国内外阐明同新生的中国调整关系的总方针，以求彻底了解帝国的真意。日满华三国应以建设东亚新秩序为共同目标而联合起来，共谋实现相互善邻友好、共同防共和经济合作。为此，中国方面首先必须清除以往的偏狭观念，放弃抗日的愚蠢举动和对满洲国的成见。换言之，日本直率地希望中国进而同满洲国建立完全正常的外交关系。其次，因为在东亚之天地，不容有‘共产国际’的势力存在。日本认为，根据日德意防共协定的精神，签订日华防共协定一事，实为调整日华邦交之急务。鉴于中国现实情况，为充分保证达到防共的目的起见，要求中国承认在防共协定继续有效期间，在特定地点驻扎日军进行防共，并以内蒙地方为特殊防共地区。在日华经济关系上，日本既不想在中国实行任何经济上的垄断，对理解东亚新形势，并相应采取善意行动的第三国的利益，也不要求中国加以限制，始终只求日华的提携和合作发生实效。即要求在日华平等的原则上，中国承认帝国臣民在中国内地有居住营业的自由，促进日华两国国民的经济利益，并且鉴于日华之间历史上、经济上的关系，特别在华北和内蒙地区在资源的开发利用上积极地向日本提供便利。以上是日本对中国所要求的一个大纲。如能彻底了解日本出动大军的真意，就能理解日本在中国所寻求的，既不是区区领土，也不是赔偿军费，其理自明。实际上，日本只要求中国作出必要的最低限度的保证，为履行建设新秩序而分担部分责任。日本不仅尊重中国的主权，而且对中国为完成独立所必要的治外法权的撤销和租界的归还，也愿进一步予以积极的考虑。”

第三次近卫声明的核心是：“日满支三国以建设东亚新秩序为共同目的而结合，打算相互取得善邻友好、共同防共、经济提携的成果。”这就是所谓的“近卫三原则”。尽管对“善邻友好”、“共同防共”、“经济提携”三原则的阐述占据了该声明的主要篇幅，但是客观地说，这些篇幅所讲的仍然只是一些原则，而不是具体的谈判条件，因此，不管较之于陶德曼调停时日方向中方提出的谈判内容而言，还是较之于重光堂谈判时日方向汪方提出的谈判内容而言，第三次近卫声明所提的原则都无甚新意。

不仅如此，在陶德曼调停中，日方在分批释放谈判条件时，在数量上，后来释放的条件总要比先前释放的条件更多，在内容上，后来释放的条件也更苛刻。同样，日本背地里给汪精卫挂帅的傀儡政府准备好的条件，也是超过双方签过字的重光堂协议的。此时的日本已经占据着中国的领土，分裂了中国的主权，而且已经决定变相要求战争赔偿，却在本次声明中自诩“日本求诸支那的，既非区区领土，又非战费赔偿”，实在是掩耳盗铃之辞。事实上，该声明没能够把何应钦等国民政府的其他重量级人物吸引出来，近卫集团的期待落空，不久近卫文麿本人也就下台了。

民国二十七年（1938年）日本政府发表的三次近卫声明，在时间上正好横跨了一年的首与尾，体现了该年日本政府对华政策的转变。三次声明的共同点就是都包含着一个诱降的谋略。不过具体来说，第一次近卫声明发布时，日本还能深入作战，所以声明显得气势汹汹，主要是说给国民政府听的，表面上对和谈主动关上了大门，亮出了诱降的策略。

第二次近卫声明发布时，大规模的用兵已近强弩之末，所以声明显得比较委婉，是说给国民政府的主战派、主和派以及国际社会三方听的，主要是通过利用汪精卫的权力欲望达到分裂和弱化国民政府、弱化中国抗战的目的，对国际社会而言则是和盘托出了日本想要独霸中国的真实想法。

第三次近卫声明与第二次近卫声明的发布时间仅一个多月之隔，以貌似真诚的口吻，企图诱降国民政府中的其他要员。

当然，近卫三声明之中，影响最深远的当数第二次近卫声明，它宣称要“建设东亚新秩序”，是对当时国际秩序的赤裸裸挑战。侵华战争期间近卫文麿的后任首相们都以之作为日本的最高政治目标，可见，第二次近卫声明不论是在观察日本处理对华战争的进程的坐标上，还是在观察日本如何判断未来世界局势变化的坐标上，都是一个值得重视的声明。

近卫文麿的如意算盘是，一旦汪精卫竖起大旗，国民政府就会分裂，反蒋势力投靠汪精卫，也就是变相投靠日本。然而他想得太美了，在全国抗日的呼声中，汪精卫的投降引起一片骂声，冯玉祥等反蒋队伍压根就不想跟他扯上关系。不但没拉来新增力量，日本还树了两个强敌：美国和英国。因为英美在华都有利益，而日本的东亚新秩序不承认这种利益，英美向日本提出抗议，然后分别向蒋介石政府提供了数千万英镑和美元的借款，用作抗日基金。

所以随着东亚新秩序声明的提出，日本在中国更加进退维谷了。民国二十八年（1939年），因为日本提出建立东亚新秩序，损害了英美两国在中国的利益，英美分别向蒋介石政府提供几千万英镑和美元的借款，用作抗日基金。

日本近卫内阁的这三次声明，表明了在中国人民团结持久抗战的打击下，日本侵华政策由军事武力征服转为政治诱降、软硬兼施再到扶持傀儡进行军事占领的失败过程。建立东亚新秩序是中日战争进入相持阶段后，日本无力走出中国困局而提出的解决方案，但这也无济于事，长久被困中国战场，就是他们贸然扩大侵华战争造成的死局。