提要：中央一号文件禁止退休干部农村建房：土地公平与乡村振兴的双重逻辑

2025年中央一号文件《关于进一步深化农村改革扎实推进乡村全面振兴的意见》明确提出“不允许城镇居民到农村购买农房、宅基地，不允许退休干部到农村占地建房”。这一禁令引发了广泛讨论：为何要限制退休干部这一群体？其背后既是农村土地资源保护的刚性需求，也是对社会公平与农民权益的深层关切，更是乡村振兴战略下制度设计的必然选择。

一、政策背景：土地资源紧缺与权利主体的法律界定

中国农村宅基地制度的核心是“一户一宅”和“房地一体”原则。根据《土地管理法》及其实施条例，宅基地使用权的主体仅限于农村集体经济组织成员，其权利来源于集体所有制下的身份属性。城镇居民和退休干部因不具备农村集体经济组织成员身份，从法律上本无权取得宅基地使用权。然而，现实中存在部分退休干部通过“特殊资格权”、村民决议等变相占用宅基地建房的现象，甚至以“回乡养老”“助力发展”为名行牟利之实。

这一禁令的出台，并非新设规则，而是对既有法律框架的重申。例如，2024年农业农村部已明确禁止“给退休干部职工分配宅基地建房”，2025年中央一号文件则将其提升至更高政策层级，强化执行导向。

二、保护耕地与农民权益：政策的核心目标

1. 土地资源的有限性与公平分配

农村宅基地属于集体所有，是农民生存发展的基础资源。当前，许多农村地区宅基地资源紧张，部分农民家庭甚至难以满足“户有所居”的基本需求。若允许退休干部等非集体成员占地建房，不仅挤占本已稀缺的建设用地，还可能侵蚀农用地，威胁18亿亩耕地红线。例如，山东社科院研究员樊祥成指出，退休干部利用社会资源违规占地，可能导致土地资源滥用和农民利益受损。

2. 防止城乡利益双重占有

退休干部群体普遍享有城市户籍的优质教育、医疗、养老等公共服务，若同时在农村占地建房，实质上是“双重占用”公共资源。这种“进城时剥离农村身份，退休后抢占农村土地”的行为，违背了社会公平原则。正如评论所言：“优质资源不能总是被少数人占有，而必须公平、公开、公正、透明。”

3. 遏制土地资本化乱象

随着农村土地价值上升，宅基地成为资本觊觎的目标。若放任非集体成员购地建房，可能引发土地投机，加剧农村土地供应矛盾。中央一号文件强调“房地一体确权登记”，正是为了堵塞漏洞，防止宅基地通过“以房代地”形式变相流通。

三、乡村振兴与人才下乡：政策争议的理性辨析

有观点认为，禁止退休干部建房可能阻碍人才返乡，影响乡村振兴。对此，政策制定者和专家给出了明确回应：

1.“人才”与“特权”的界限

退休干部返乡不等于乡村振兴所需的人才下乡。乡村振兴需要的是技术、资本、管理等生产要素的注入，而非单纯的身份回归。若退休干部以“发挥余热”为名占地建房，反而可能因权力寻租破坏乡村治理生态。

2.居住需求与土地权利的分离

退休干部若确有居住需求，可通过租赁、合作等方式盘活农村闲置房屋。例如，《土地管理法》明确鼓励集体经济组织成员出租闲置住宅，既解决返乡人员居住问题，又避免土地权属争议。中国农业大学专家任大鹏强调：“支持人才返乡与允许购房购地是两回事，居住保障可通过合法租赁实现。”

3.乡村吸引力的本质在于发展机会

留住人才的关键在于产业振兴与公共服务提升，而非突破土地政策。中央一号文件提出“探索宅基地入股、合作开发”等模式，正是为了在合法框架内激活土地价值，为乡村创造就业与创业机会。

四、政策执行难点与长效治理路径

1. 历史遗留问题与变相操作

尽管法律明令禁止，但宅基地私下交易仍存在。例如，部分地方以“合作建房”“长期租赁”名义变相出售宅基地，需通过强化监管、完善确权登记等手段遏制。

2.城乡户籍制度改革的联动性

当前城乡二元结构下，户籍与土地权利高度绑定。随着户籍制度改革推进，如何平衡农民权益保障与城乡要素流动，需进一步探索。例如，可试点建立宅基地退出补偿机制，引导进城农民自愿有偿退出宅基地。

3.政策刚性与柔性治理的结合

中央农办副主任祝卫东指出，农村移风易俗需“绵绵用力，德润人心”。同理，土地管理既要坚守底线，也要避免“一刀切”。例如，对真正扎根乡村的“新农人”，可通过补贴租房、提供公共服务等方式增强其归属感。

五、结论：公平与发展平衡下的制度理性

中央一号文件对退休干部建房的禁令，绝非对特定群体的“歧视”，而是基于土地制度本质与社会公平考量的必然选择。它传递了三个信号：

- 法律权威：农村土地制度不容变通突破；

-农民主体：资源分配必须优先保障集体成员权益；

- 乡村振兴的系统：人才、资本与土地的关系需在法治轨道上重构。

未来，政策落地需兼顾“堵”与“疏”：一方面严厉打击违规占地，另一方面完善宅基地流转机制，让农村土地真正成为农民增收的“活资产”，而非资本炒作的“新标的”。唯有如此，乡村振兴才能实现“公平”与“效率”的双赢。