清朝有个特别的军事财务管理方法，就是让一些将领可以不用真干事却还能领工资。
这听起来好像不太对劲，但其实背后有它的道理。
刚建国那会儿，为了让军队稳定人心，吸引将领，就给他们留了点可以领却不用工作的粮食。
这样的名粮制度，对清朝的军费会不会造成什么影响呢？
在清朝前期，军队的主要开支是士兵和马匹的粮食费用，可除了这些，还有很多日常开销，比如修理营房、制作武器和火药、发放和报销军饷等，这些都不算在正式的财政报告里。
由于地方财政的存留资金少，导致绿营的公用经费有缺额，而且武官的薪水也不高，不足以支撑这些开销。所以，有时候就会从士兵的军饷中扣一些出来，用于军队的日常事务，这也是一种权宜之计。
这种空缺的军饷叫做“公费名粮”，最早在康熙中期就在甘肃、江南等地的军队里很常见了。
绿营的日常开销，康熙皇帝也像平时一样，对官员管理比较宽容，没有严格禁止。
根据档案来看，这些公费名粮主要是用来修整武器装备、处理日常事务和军队内部外的社交活动。比如，雍正二年（1724年），山西太原镇的公费就用来生产火药和铅弹，修理盔甲、刀枪，还有修补锅碗瓢盆、帐篷和各个衙门、哨所，还有制作各种旗帜。沿海的军队还会用这些钱来修理船只和日常清洗工作。
此外，军队的钱粮账本、领取军饷的费用，还有政府部门的书吏饭食和提塘的工钱，这些也都是用公费名粮来支付的。不过，很多武官觉得公费应该只用来买军械修整，其他的比如军队的日常开销，都应该从各自的薪水和亲戚们的名下粮食里出。
广西右江镇的总兵蔡成贵就提到，军营里的公费是用来不时修补军服和制作药铅的，他还明确说，日常工资、接待客人、修缮官署和赏赐差役的花销，都是由家里的亲戚出钱。
然而，公私界限在应用时有些模糊，地方军队也没有严格区分公私，遇到需要的时候，通常就用公家的钱粮。
在雍正二年，贵州威宁镇标三营的公费开支情况来看，那年总共499两8钱，其中布政司、会考府、提标中军、粮道等机关需要的公费银、奏销银、津贴马塘银等就达到了458两9钱4分，真正用于军械维修的几乎没有。
公费名粮一直是清朝默许的，他们希望武官能自己管好自己，不用太约束他们，但这反而导致了一些官员假公济私。雍正帝继位后，他大刀阔斧地进行改革，调整了一批地方官员，对康熙年间留下的巨大亏空和军队管理混乱的问题采取了坚决的措施。
雍正元年六月，雍正帝把直隶天津镇的总兵韩良辅升为广西提督。韩良辅上任后上报说：“广西的各协营里，副将有六七十个，参将有四五十个，游击有三十个，守备有一二十个，他们都有公费名粮。
这些公费名粮公用得很少，剩下的都让一些不规矩的将领拿去送礼、行贿、祝寿等，这本来都应该取消。
不过，训练士兵需要火药和铅子，军队自己又不能生产，如果让将领们出钱，他们可能会舍不得花钱，导致训练松懈。而且，军队还有领饷、路费以及修理武器、旗帜等费用，没有其他来源可以抵扣。”
为了遏制绿营虚报冒领，同时保证军队正常运作，规范公费数额变得十分紧急。
种种情况让雍正帝在同年九月下令各省减少不必要的粮食供应。
公开要求整治的时候，雍正皇帝还给了地方军队一些灵活改革的余地，支持军官自己作决定。比如雍正三年七月，山西大同的镇总兵王以谦提出要减少公费名粮185分中的一部分，雍正皇帝回应说：“除去多余的粮食当然好事，但也要适当考虑，留些用于公共开销也可以。”
雍正四年，四川的提督周瑛对四川各营的公费进行了核减，雍正皇帝批示：“公粮这个问题，全国都一样，是不能少的。如果用公家的钱来帮助公家的需要，士兵和官员都应该明白朝廷的体谅之心，适当保留一些用于公共开销也没问题。”这样的批示有很多。
康熙帝晚年对公费名粮比较宽容，但雍正帝觉得这些费用虽然必要，得有个限度，得让各地武官按照“以公济公”的原则自己来处理。
这“以公济公”的说法，其实就说明了雍正帝对公费名粮改革中“公”这个词的理解。
当时关于州县的火耗支出，雍正帝也一直说，“地方的公用其实是私用，不是国家的公用”，意思是说，公用有国家和各省的区别，各省的公用就是私用，所以归公的火耗应该由地方官员自己管理，跟国家没关系。
从这个角度看，公费名粮也是属于私用的公用，不能和国家正规开支混在一起，这个想法在讨论公费名粮的申报和结算流程时表现得特别明显。
雍正元年四月，雍正帝把袁立相派到山西太原镇担任总兵，还让他多向巡抚诺岷学习。但诺岷和高成龄虽然支持从耗羡中提取资金，却没得到雍正帝同意，他们请求按年上报耗羡使用情况，雍正帝也没有批准。
袁立相好像不太清楚这情况，没过多久就上奏说要动用公费，还请雍正帝批示，好去上报。雍正帝在批示中生气地说：“这种事我只能自己知道，怎么能随便同意呢？你们要公正地处理。如果拿这当借口请示，那就太荒谬了。”他还讽刺地说：“上报就上报吧，如果只是空着肚子上报请求粮食，那可要成为千古笑谈了。
总的来说，关于雍正帝和朝廷大臣讨论公费名粮的事情，我们可以得出以下几点看法：首先，公费名粮对于军队是必需的，雍正帝也不反对，他鼓励地方武官按照“以公济公”的原则自己处理。
其二，朝廷对军队里的虚报人数这事儿，多少是睁一只眼闭一只眼，不算正式的国家规定，跟正规的钱粮也不一样。所以讨论这个的时候得偷偷摸摸的，不能让人知道，更不能上报给中央审批。
于是雍正皇帝就把公费名粮的改革全权交给了地方上的武官们，不让中央的官员插手，谁要是敢违抗这个规定，雍正就会管一管，这样基本上就能把改革的走向控制在手里了。
至于怎么确定公费名粮的具体数额，这是改革的第一步。
刚开始雍正皇帝对公费名粮的处理方式各不相同，比如广西的提督韩良辅就建议副将可以保留15分的公费名粮，参将12分，独营守备8分，其他提镇标营的都司和守备就不能保留了。还有登州镇的总兵黄元骧在雍正元年十二月的时候建议大营保留10分的公费粮，小营保留6分。那时候各地根据武官的级别或者军队的大小，都给了不同数量的公费名粮。
岳钟琪在管四川和陕甘地区的绿营军队时，推进了公费名粮的定额制度。雍正年间，西藏和青海连年打仗，岳钟琪当四川提督时，因为士兵们常年打仗开销大，不得不按照之前四川总督年羹尧定的公费名粮“大营步、战粮二十分，小营十分”的老规矩，规定“副、参、游击营最多二十人，守备营最多十人，都是步兵和战斗兵”。
当时除了抚标外，四川全省的公费名粮是“提标一百分，四镇各六十分，四协并城守营各四十分，大营路十七处各二十分，小营路十三处各十分，总共一千一十分”。后来岳钟琪又兼管甘肃提督的事务，看到甘肃各营的兵员数量差异很大，不能照搬四川的做法，于是根据兵员数量来定公费，见表1：甘肃一提四镇共有兵丁51256名，其中亲丁名粮3255分，公费名粮2221分，这次留下来的公费名粮是1430分，占兵员总数的约2.7%。
在陕甘地区，骑兵的重要性很明显，所以保留的公费就不设马粮了。
之后，固原的提督路振扬和凉州的镇总兵田畯在他们的报告里提到，这次定下的公费标准是按照兵员数量，每百人里可以留下三个专门用于步战和粮食的公费名额。
岳钟琪晋升为川陕总督之后，周瑛接替了他担任四川提督。当时西藏和青海的军事事务基本上结束了，周瑛就在之前的制度基础上，学照陕甘的做法，把马粮都补充给了实际的士兵。“全川的军队里，马兵和步兵加起来有大约三万六百人，每百人里的粮食分配，有的地方留三分，有的留二分。”战斗和守卫的粮食各占一半，实际存有的战斗粮食是四百二十八分，守卫粮食是四百四十分，加起来一共是八百六十八分，比之前的一千零一十分减少了142分，减少的比例大约是2.4%。雍正五年十一月，陕西兴汉镇的总兵刘世明临时负责湖广提督的工作，他也按照川陕的做法，请求每百名士兵设两个步粮分，两年后湖广的绿营都按照这个标准来规范公费金额。
总的来说，清政府为了防止军队人员流失，同时也确保日常开销，制定了一个规定，就是每百名士兵中要保留两到三名士兵的公费粮食。这个规定在地方军队的管理中逐渐形成。
然而，随着时间推移，这个定额在财务管理的需求上发生了变化，已经不再符合雍正皇帝最初的想法。起初，公费粮食是存储在各营，由各营自行使用。后来，它逐渐变成了省级财政的一部分，由督抚官员来汇总和核销。再后来，各省的财政官员也开始参与管理，使得公费粮食在地方上的管理几乎和正项财政一样重要。
到了乾隆年间，公费粮食的记录不再有虚假的名字，这样既防止了冒名顶替，也使兵部对绿营公费的监管变得更加细致。这表明，绿营公费的管理已经超出了地方的范畴，管理的趋势越来越明显。
