2024年6月24日，今日说法播出的由重庆市江津区人民法院审理的“毁地之罪”节目，引起了社会关注。从《土地管理法》角度分析，非法占用农用地罪的类型不同，认定标准也不相同。从罪刑法定角度考量，保护耕地不能一律“严刑峻法”。“毁地”是否构成犯罪，还需从被告人张强租赁土地说起。

今日说法：毁地之罪

2022年4月，西南大学司法鉴定所出具了一份“基本农田损害程度的司法鉴定书”，鉴定结论的内容为：张强占地面积12.02亩，基本农田面积11.93亩；基本农田总体破坏程度：严重破坏。随着司法鉴定书被转移给派出所，“毁地之罪”也被揭开。

2018年，时任团结村村民小组组长的张强与11位村民签订土地租赁合同，将本村约12亩不能种粮食的坡地等用于挖塘养鱼和种植，租期10年、租金1500元/亩。2020年5月，因缺氧等原因，5亩多鱼塘的鱼死亡近一半，张强决定不再养鱼做平坝子出租。

2021年3月，张强联系建筑工地倾倒垃圾车回填养鱼塘，并收取230元～350元/车的费用。同年7月，张强将回填的鱼塘租赁给姓杨的老板经营砂石堆场，租赁期6年、年租金14万元。

监管部门通过卫星照片发现平坝子是基本农田，在监管部门劝说下，张强又拉覆盖种上菜苗。将砂石场处理完后以为事情就结束了，张强又把旁边的一块土地租赁给姓陶的老板，约定年租金10元。陶老板准备对土地进行硬化办驾校。

十几天后，巴南区规划和自然资源局的工作人员又来了，原来，监管部门通过卫星遥感图片发现张强出租的土地又遭到严重破坏。这次工作人员带了测量仪器，测量结论便是西南大学司法鉴定所鉴定结论的依据。

2022年12月，江津区人民法院以非法占用农用地罪判处张强拘役四个月、缓期执行八个月，罚金三万元。其中，缓期执行的原因是，被告人张强在被采取刑事强制措施期间用三个月时间对破坏的基本农田恢复了原状。

“毁地之罪”概述

看过本档节目的人知道，团结村的村干部不明知坡地是基本农田，村民也认为坡地不好耕种，有人可能要问，被告人是否构成非法占用农用地罪？对该罪的回答需要考虑两方面的因素，即：农用地和法定犯的认定。

一般而言，对农用地认定有两个标准，即：事实标准和法定标准。农用地的事实标准，是指土地事实上从事农业生产，如，农村村民开垦的荒地、自留地种植了植物。多数城镇居民以事实标准认定农用地。据此，城镇居民认为农村人撂荒。

农用地的法定标准，是指根据《土地管理法》等法律规定认定农用地，如，第四条第二款规定：“国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。”其中，规划为农用地便是法定标准，据此，村民在建设用地、未利用地种植庄稼的不能评价为农用地。

在农业用地认定实践中，乡镇人民政府认定农业用地的标准是《农业承包合同归户表》。“归户表”不仅有确认承包合同的登记作用，还是政府发放农业补贴的根据。据此，农村村民未经批准开垦的“农业用地”不享受国家补贴。

基本农田的认定标准更为简单，其原因是基本农田有明显的标志，如，《土地管理法》第三十四条第二款规定：“乡（镇）人民政府应当将永久基本农田的位置、范围向社会公告，并设立保护标志。”据此，“毁地之罪”中的相关部门通过遥感卫星照片认定农业用地，或者基本农田与法律规定不符。

有人可能要问，相关部门为何不设立永久基本农田保护标志？一方面，设立该标志后，相关部门征地拆迁程序复杂，如，根据修订后的《土地管理法》规定，征用基本农田须由国务院批准。另一方面，不设立保护标志，相关部门执法“有弹性”，如，“毁地之罪”中的基本农田的认定，村干部竟然不知道坡地是基本农田。

从刑法理论上分析，非法占用农用地罪是典型的法定犯。法定犯与道德犯是一对“对应”的概念，其区分标准是以社会伦理为基础而作的划分。从《刑法》分则规定的罪名分析，法定犯和道德犯极易区分。

例如，分则第一章规定的危害国家安全罪是国事犯，本罪不能简单地评价为道德犯，或者法定犯。一般而言，《刑法》分则第四章规定侵犯公民人身权利罪、第五章规定的侵犯财产罪，多数罪名是道德犯，而分则其他章节规定的罪名则是法定犯。

受到传统法学理论的“玄学”影响，当代不少学者对法定犯和道德犯的界定并不是十分清楚，如，法考辅导用书给道德犯，或者自然犯的定义为：是指对行为本身即使刑罚规范没有规定，也会受到社会伦理的非难的情形（刑事犯）。有人可能要问，刑法法律没有规定，怎样追究刑事责任，如，通奸等。

当前的主流刑法理论还认为，《刑法》独立地规定了具体犯罪的构成要件，适用该理论的结局是民刑不分，如，司法实践不能区分欺诈和诈骗等。从保护关系的角度分析，《刑法》是各类社会关系的保护法，据此，无论是道德犯，抑或法定犯，其构成要件由社会关系的“基础”性法律规定，法定犯更是如此。

《刑法》第三百四十二条规定了非法占用农用地罪，其表述为：“违反土地管理法规，非法占用耕地、林地等农用地，改变被占用土地用途，数量较大，造成耕地、林地等农用地大量毁坏的，……。”据此，解释本罪的法律根据便是“土地管理法规”。

《土地管理法》第七十五条规定：“违反本法规定，占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的，或者因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的，……。”据此，非法占用农用地罪有两种类型，即：破坏和污染型。

就非法占用农用地罪中的破坏型而言，其主要表现形式是“取出”耕作层。如，挖塘养鱼等行为不能追究刑事，其主要原因是没有破坏种植条件，也没有使土地荒漠化、盐渍化，且林果业和养鱼业也是农业生产的组成部分之一。据此，破坏种植条件是破坏型非法占用农用地罪的追诉标准。

就非法占用农用地罪中的污染型而言，其主要表现形式是“污染”耕作层，并达到荒漠化、盐渍化的程度。如，使用不合格的化肥、农药使农用地不能耕作，生产者可能构成本罪。据此，造成土地荒漠化、盐渍化是污染型非法占用农用地罪的追诉标准。

非法占用农用地罪的类型和认定

就“毁地之罪”中的被告人张强的行为是否构成非法占用农用地罪值得讨论。一方面，张强是否破坏基本农田，或者基本农田以外的耕地存在疑问，如，租用的农业用地是否登记在《农业承包合同归户表》中没有证据证明。另一方面，基本农田总体破坏程度并没有达到荒漠化，或者盐渍化的标准。

需要特别说明的是，被告人张强行为即使不构成犯罪，其也应承担行政责任。例如，根据《土地管理法》第七十五条规定，因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的，由县级以上人民政府自然资源主管部门、农业农村主管部门等按照职责责令限期改正或者治理，可以并处罚款。