最近，“毒地”事件引发社会关注，有关“陆家嘴买了14块苏州毒地”、“住宅及配套学校商业已大部分竣工”、“向苏钢集团及相关政府部门索赔100亿元”等冲上热搜。

事情可以追溯到2016年，陆家嘴公司指定两家控股子公司组成联合体，经过222轮举牌，以85.25亿元的价格竞得苏钢集团挂牌出让的绿岸公司95%股权，该项目的挂牌评估值为30.5亿元。苏州绿岸的核心资产是原为苏州钢铁厂老厂区的17块地，规划用途为住宅、商办、工业研发、教育、加油站等，占地近1500亩，规划总建筑面积约为108万平方米。6年后，发现14块土地存在严重污染，项目被叫停，十多亿工程投资泡汤，陆家嘴向苏钢集团、以及苏州多家单位发起百亿诉讼。

苏地2008-G-6 号宗地地块（指苏州绿岸名下17块土地宗地地块）规划示意图 图源：陆家嘴重大资产购买报告书（草案）

除了这场官司本身，“毒地”如何处理等问题也受到大众关注。随着城市的快速发展，许多国家将工厂逐步搬出城市，在城市留下了大片工业废地，美国称之为棕地（Brownfields），我国则俗称为“毒地”。由于污染性质与程度各不相同，当“毒地”用途转换或再开发利用时，需要制定有针对性的措施。我国早已出台相关的土地检测修复方面的法规条例，如2016年5月28日国务院印发的《土壤污染防治行动计划》，2017年7月1日起施行的《污染地块土壤环境管理办法》，2019年1月1日起施行的《土壤污染防治法》，以及2019年12月5日实施的《建设用地土壤修复技术导则》等。

那么国外是如何治理“毒地”，有哪些经验和机制值得学习借鉴呢？

1. “爱河事件”拉开美国棕地治理序幕

1977年，美国纽约州尼亚加拉瀑布城的爱河附近发生的爱河（Love Canal Tragedy）污染事件，这是美国历史上的重大污染事件，造成直接经济损失达到2.5亿美元。“爱河事件”并不是美国首例污染案例，但却首次引发了全国对污染土地的批评抗议，各类报纸以棕色地带为题展开讨论，拉开了美国棕地治理的序幕。

爱河当初修建是为了沟通伊利湖和安大略湖两大水系，同时为当地工业提供水电。但由于资金问题，只挖了1.6公里长就不了了之。1940年代至50年代初，当地一家名为“胡克”的化学品公司买下运河用作填埋场，并于1947年到1952年间往运河里倾倒了超过2万吨的工业垃圾，这些垃圾中含有二恶英和苯等82种致癌物质。

1954年，进行简单填埋后，胡克公司向尼亚加拉市教育委员会出售了土地。再后来，这片土地上建起了学校和居民区，然后包括洛伊斯在内的950多户人家住了进来......之后这一带居民出现牙齿碎裂、心脏病、新生儿缺陷、癌症等异常症状。为此，当地居民向负责清理化学污染物的企业和政府提起诉讼。

爱河地区被废弃的房屋 图源网络

1978年4月，时任纽约卫生局局长的罗伯特·万雷前往爱河小区视察，但政府无法拿出切实可行的解决方案。焦急等待4个月后，居民把联邦环保局代表扣为人质，要求白宫出面解决。事件迅速发酵，成为一桩全美关注的丑闻。

面对巨大的民意和舆论压力，时任美国总统卡特颁布了紧急命令，由联邦政府和纽约州政府组织近700户居民整体搬迁。还有不甘心的居民向法院提起诉讼，要求小区的开发商以及胡克公司赔偿财产和健康损失。但由于当时美国并没有足够的法律依据，居民们的诉求没有获得法院支持。而爱河的污染物清理工作直到2004年才宣告完成，用时24年，耗资4亿多美元。

修复过程 图源网络

2. 立法明确“棕地”治理责任

1980年，“爱河事件”发生两年后，美国国会通过了《环境应对、赔偿和责任综合法》（也称“超级基金法”），正式以法律的形式确定了棕地的概念以及如何重建棕地。基金资金来源于国内生产石油和进口石油产品税、化学品原料税、环境税、常规拨款、从污染责任者追讨的修复和管理费用等。

“超级基金法”由美国国家环保局负责实施，明确了包括业主、运营方、承运方和废物产生方在内的四类责任主体负有“棕地”（即被污染的老工业用地）清理修复责任。找不到明确责任主体时，可以通过“超级基金”先支付受污染土地的治理费用，保证受污染的土地都能得到及时有效的治理。治理修复完成后，“超级基金”可依追偿权向相关责任方如污染土地的前使用者索回清理费。

此后，美国制定了一系列关于棕地的治理和再开发方面的法律制度和条例，通过立法设定责任承担上限，明确污染者与开发者、土地所有者、土地使用者等相关主体对污染地的各自责任，建构科学的责任者体系。

1993年美国环保署出台了《棕地经济开发行动》，标志着对棕地采取具体行动的开端。美国环境保护署是治理棕地的领导核心机关，1995年1月25日提出棕色地带创始工程，授权州、社区和其他经济发展方面相关主体共同参与治理、清除和再开发建议。州政府和地方政府也通过“自愿清理计划”和配套的财政、税收政策来促进棕地的治理与再开发。

首先，建立等级体系，将严重污染的地块进行评分排名，分高者列入国家优先名册，根据污染物的4种迁移途径（地下水、地表水、大气和土壤）来评估场地的污染情况，以判定该场地能否进入国家优先名册。对威胁人类健康或对环境造成严重威胁的场所，将获得公共基金资助，由地方政府提供担保。

其次，采用补助金和其他的手段来推动社会团体参与棕地修复和再开发，并以税收方面的优惠措施，刺激私人资本对棕地治理和再开发的投资。环保署署长克里斯蒂·惠特曼自豪地宣称：2002年在棕色地带改造方面成就很大。这一年将以其“破除拦路石、加强伙伴关系、确保政府财政收入、释放私立部门的能力和创造性”而载入史册。

3. 国内外其它“毒地”的修复案例

“毒地”治理不仅满足了城市转型发展的用地需求，也改善了城市的面貌。

美国进行了大批棕地改造计划，其中一个著名案例便是弗莱士河公园项目——

图源网络

1948年，美国启用占地约9平方公里的弗莱士河作为垃圾填埋场，在后来的50多年里，这里一直是纽约最主要的固体生活垃圾填埋场，而且是世界上最大的垃圾填埋场。2001年纽约市开始规划将这块填埋场改造成集休闲娱乐、文化教育等有机一体化的公园，实施单位提出了建立在自然进化和植物生命周期基础之上的长期策略，通过恢复湿地、森林，引入新栖息地修复严重退化的土地，为野生动植物提供了优质场所。公园还建有超过64.4公里的小径步道和各种娱乐、文体运动设施，开创了生态风景园的新形式以及废弃地再生的新范例。

欧洲棕地治理的典范则是德国鲁尔区——

图源网络

鲁尔区是欧洲最大的工业区，位于鲁尔河两岸，面积约4400平方公里，人口540万。在治理棕地时，鲁尔区采取“分而治之”的战术：对污染不太严重，治理相对容易的土地，经彻底清除后，改变土地用途。如在奥伯豪森工厂原址上，新建大型购物中心，还配套建有美食文化街、体育中心、游乐园、影视设施，吸引大量旅游和购物的人流；对污染不严重，但治理比较困难的土地，基本保持其原有设施与设备，用于工业遗产旅游。如杜伊斯堡景观公园没有拆除巨型炼钢结构，而是把它保留下来，作为一个介绍熔炼和鼓风炉技术的历史博物馆；对污染比较严重的地方，通过全面治理，改造为公共空间，向游客开放。如埃姆舍运河系统被设计成水上公园，废弃的土地变成了附近居民的休闲娱乐场所。

中国也有工业污染用地经过修复后用于住宅用地的成功案例——

项目位于北京朝阳区东南四环与广渠路交会的大郊亭桥东南角，原址为北京化工二厂和北京有机化工厂（简称“化二项目”）。2007年，随着北京城市转型，化工厂停产关闭，然而这块受到严重化工污染的土地占地面积超过1平方公里，相当于130多个标准足球场。据悉，在场地的东南角建有两个白色大棚，挥发性的污染土壤被拉到大棚内进行“翻耕”，蒸发出来的污染物并不是直接排空，而是通过活性炭等装置收集吸附。重度污染的土壤则被拉到金隅环保旗下的处置中心焚烧处理。在高峰期时，每天晚上有六百多辆土方车从这里驶出。从停产到处理完毕，土壤处理周期长达10年，耗资近10亿元，创下中国工业用地污染土壤治理费用之最。

现在，这片土地已经变成名为“广华新城”的居住区，是中央机关国家公务员保障住宅小区，入住的是各部委的中青年公务员。从停产、修复、建设到入住，前后历经了整整15年。

作者：胡珊毓

编辑：詹晓东

审核：夏   雨