东汉初年，刘秀对世家大族的政策主要是拉拢。建武二年，刘秀封赏功臣，“庚辰，封功臣皆为列侯，大国四县，余各有差。”当时，出现了部分不满的声音，也被刘秀驳回。如“博士丁恭议曰: ……今封四县不合法制。帝曰: 古今亡国，皆以无道。未尝闻功臣地多而灭亡者也”。

然而这种情况随着局势的发展而发生了变化。“……矛盾，在战乱之际还不易察觉，等到局势稍一稳定，便自然的暴露出来了”。这儿有一个例子可以说明这一点，“建武十六年……郡国大姓及兵长群盗处处并起，攻劫在所，杀害长吏。”。还有一次，刘秀曾经想任命平狄大将军孙咸为大司马，功臣们都表示不满，刘秀无奈之下要求众人推举，最终吴汉成为大司马，景丹为骠骑大将军。这个例子说明世家大族在东汉建立之初的巨大权柄，甚至隐隐有越过皇权之势。还有一点就是这些功臣的官爵都是自己“赚”来的，并不是皇帝“恩赐”，因此他们不会对皇帝感恩戴德。

凡此种种，可以看出，在东汉政权逐渐稳固以后，以功臣为代表的这些世家大族与国家政权和皇权之间的矛盾日益显露。为保新生政权稳固，刘秀采取了怀柔与抑制并用的政策，终于使得世家大族的势力在东汉初年未能对政权构成威胁。首先是怀柔政策，除了前述所说的大封功臣外，刘秀还十分注重用婚姻的形式来笼络世家大族。首先刘秀自己的两支妻族———郭氏和阴氏就是他在起兵反莽以后以为了壮大自己的军事力量而联姻所得，其中郭氏是河北真定大族; 阴氏是南阳大宗族。

刘秀称帝以后，更是热衷于政治婚姻。帝室姻亲，大多是大族、功臣。如邓禹、马援、窦融、梁统等人不仅是当地之世家大族，也是东汉之开国元勋。以窦氏为例，窦融长子窦穆娶内皇公主，他的儿子窦勋又娶泚阳公主，生子窦宪及二女，长女为章帝皇后，次女为章帝贵人。

为保证东汉后妃都是世家大族女子，刘秀还建立了一整套规范。每年八月，朝廷便派出大臣“采女”，朝廷规定了采女的标准，要求“合于法相”，德才兼备。就是说要有大贵之命，那么自然非世家大族莫属，加之平民百姓根本无力供女儿读书，德才兼备这一条就更保证了世家大族对后妃地位的垄断。

以上是刘秀政策的一面，但另一方面我们又必须看到，由于世家大族与政权的矛盾始终存在，使得刘秀又必须采取措施抑制世家大族的势力:

一、以不同的功臣集团相互制衡

南阳、颍川集团与河北集团是刘秀势力中最大的两个集团，而其中又以后者最为卓著，故而他们在建武元年权力分配中占有突出优势，故刘秀就要以前者制约后者。建武初，三公之中，刘秀任命的第一位大司徒邓禹就是属于南阳、颍川集团的。邓就任后，虽然刘秀迫于压力，容忍河北集团中多人占据军政要职，但另一派中仍有邓禹、朱祐、杜茂等人跻身最高层。南阳、颍川集团凭借皇权与河北集团相抗衡，皇权则利用他们遏制河北集团，这种相互需要构成了东汉政权前期的一大特色。

这一方式还起到了帮助刘秀解除功臣的兵权的作用。当时军中地位最高的是北州功臣邓弇，属于河北集团，刘秀从情理上说不可能从他开始解除兵权。恰恰是南阳、颍川集团的贾复、邓禹等人体察圣意，主动上书要求放弃兵权，这一举动令其他把持兵权不放的功臣感受到了巨大的压力。不久邓弇便“上大将军印绶”，有他的带头，兵权很快就纷纷收回了皇帝手中。

二、以儒生政治取代功臣政治

光武中兴之初，为使东汉国家机器转入正常运转，急需大批儒学之士，问题是原来那些功臣既然也颇具儒者气象，为什么非要舍近求远呢，去寻找大批儒生呢? 范晔这样说道“观其治平临政，课职责咎，将所谓‘导之以政，齐之以刑’者乎!若格之功臣，其伤己甚，何者? 直绳则亏丧旧恩，挠情则违废禁典……。故高秩厚礼，允答元功，峻文深宪，责成吏职” 。范晔为皇帝讳，不好直说，认为是皇帝碍于情面怕“亏丧旧恩”。然而另一个范晔不好意思说的原因则是，功臣及其背后的世家大族势力，迟早要为皇权所不容，而文吏既无背景，又无可资自傲的功勋，自然要对皇帝俯首帖耳。这样，儒生自然是远比功臣好得多。

三、限制外戚

前文我们提到，刘秀大力推动政治婚姻，功臣宿将大多成为外戚。而西汉正是亡于外戚之手。因此在东汉之初，刘秀在拉拢功臣外戚的同时，又在思考着如何抑制外戚进而抑制世家大族的势力。

西汉外戚专权靠的是把持大司马之职并控制尚书台。因此，抑制外戚最重要的就是要把军权和尚书台牢牢地控制在皇帝手中。为此，刘秀采取了三项措施，首先就是贬损将军和骠骑大将军的地位，使其“位在功下”; 其次是革除外戚领军旧制; 第三就是前述所说，改任儒生为尚书台官员，又命宦官担任内朝官职。这样一来国家大政就集中于由皇帝控制的尚书台了，实现了对政权的集中。

另一方面，后妃是外戚专权的主要凭籍之一，为此，光武帝还对后妃制度进行了整顿，降低后妃地位，减少爵位等级，大部分后妃不封爵只有财物享受。还以吕后为例，下诏将吕后赶出太庙。以警告后妃不要学吕后专擅朝政。

四、“度田”

土地和人口是世家大族得以崛起的根本保证，要打击世家大族就要从根基着手，自建安十五年以后，战争基本结束，刘秀开始解决这一问题。六月，刘秀遂“诏下州郡检校垦田顷亩及户口年纪”，开始全国范围内的“度田”，与地方豪强争夺土地人口，进而抑制他们的势力，巩固政权。

“度田“令下达之初，地方官吏碍于地方豪强的势力，不敢得罪地方豪强。为显示决心，刘秀下了对那些办事不力的官吏加以严惩。遂下诏“遣谒者考实两千石长吏阿枉不平者” 此后一大批度田不实的官吏被下诏治罪。在这样的情况下，官吏效率大为提高，反之世家大族的利益便受到了侵犯，于是各地出现了大规模的起兵作乱。刘秀果断的加以镇压，辅之以分化瓦解，“……遣使者下郡国，听群盗自相纠谪，五人共斩一人者，除其罪。”在平息了动乱以后，刘秀又“徒其魁帅于他郡，赋田受禀，使案乐业” 。通过这次“度田”，世家大族的根基动摇了。

刘秀希望通过抑制和怀柔并举的手段控制世家大族的势力，这些措施在东汉政权建立初年曾经有效地控制了世家大族的势力的发展。但是刘秀不能预见的是东汉中叶以后，这一道道的障碍最终还是化为无形。终于引发了世家大族和中央政权矛盾的总爆发，最后终于左右了王朝的覆灭。东汉最终成为门阀最终形成的重要时期，仅凭刘秀是无法改变这一局面的。