自乾隆三十年开始，全国形成了“八督十五抚”的定制。其中山东、山西、河南三省最为特殊，既不设总督，也不设提督，以巡抚为最高军政、行政长官。不设总督都还可以理解，连提督都让巡抚兼了，难道就不怕割据地方、起兵造反吗？

很长一段时间以来，御史对这个问题始终都不太理解，或者说是理解的不够全面，因为这与清代的地方官制背道而驰。近来在翻阅史料的时候，略有心得，故撰此文与诸公分享之。

简单地说，巡抚与提督的关系无非就是两个字——节制，节制应该怎么理解呢？按御史的个人观点，是指高级官员对本辖区官兵有控制、巡阅、督查及调动之权。

《大清会典》中的说法是：总督节制辖区巡抚、提督、镇总兵以及其下官兵；巡抚分为两种情况，一是兼提督衔者，节制本省之镇总兵及以下官兵；二是不兼提督之巡抚均不节制镇总兵；提督，均有节制本省各镇总兵之权。注意，只有提督及以上官才有节制权，总兵以下官无节制权。

至道光三十年为止，加提督衔之巡抚有山东、山西、河南、安徽、江西、江苏、贵州、湖南八省，光绪朝建省之新疆、台湾二省巡抚，也先后被赋予节制本省镇总兵之权。

巡抚兼提督衔以后，该省就不再设提督，绿营最高长官就是各镇总兵，由巡抚统一调度指挥。

清代的地方官制中，最显著的特点是以大制小、以小制大，总督与巡抚的关系如此，巡抚与提督的关系也是如此。目的就是为了杜绝像唐代那样形成地方割据势力。

就拿总督来说，尽管是最高军政长官，可以调动辖区内的绿营兵马，但是却不能直接带兵，必须由提督或是总兵直接领兵。大清有律法，总督、巡抚绕过提督、总兵，擅自带兵一律以革职论，严重者交部论罪。

所以一个省额设巡抚、提督乃至总督，一直以来都是标配。清初时，山东、山西、河南都设提督。康熙七年，裁山西、河南提督，康熙十三年，裁山东提督。此后三省例不设提督。

雍正十二年，命山西巡抚管理提督事务，通省武职均受节制；乾隆五年，因河南盗案繁多，令河南巡抚加提督衔；乾隆八年，依山西、河南例，加山东巡抚提督衔。

从康熙初年一直到乾隆初年，这中间有六七十年的时间，三省都不设提督也不让巡抚兼提督，这就证明，皇帝对巡抚兼提督多少还是顾虑。进入雍正朝以后，随着全国统治的稳固，给三省巡抚加提督衔的时机才成熟，综合来看，朝廷应该是基于以下几个方面的考虑：

其一、山东、山西、河南距离京师不远，随时都在皇帝的监视之下。

清入关后，山东、河南、山西是最早纳入清王朝统治版图的，与东南各省不同，这里的“前明余孽”不多，就是有零星的抗清武装，规模也不大，京师八旗数日便可抵达进行镇压。

从顺治开始逐渐在全国各省派遣八旗驻防军，至康熙朝驻防制度得以完善。山东、山西、河南三省一直以来都不是八旗驻防的重点，尤其是河南，八旗驻防的级别很低，仅是城守尉。

让三省巡抚兼提督衔，对于朝廷来说不存在任何军事威胁，这就是根本原因之一。

其二、三省巡抚加提督衔有利于事权归一

各省长官权力分散不利于管理地方政务，这一点是无可置疑的。朝廷在排除巡抚的所有威胁后，就可以让巡抚事权更集中，加提督衔也就名正言顺了。

实际上，很多不加提督衔的巡抚，对绿营军队的控制力十分有限，提督、总兵不听调遣也是常有之事。如果不是巡抚手里握有一个“年终密考”权，那么毫无疑问，从一品的提督可能都不把巡抚当回事。

三省原本就不设总督，如果巡抚再不兼提督的话，那么绿营军政就无法得到统一的管理，地方行政同样也难以开展。

其三、三省绿营兵力较少

山东、山西、河南的绿营兵总体数量不多，全国的绿营兵马一直维持在60万人左右，18个省平均下来也有3万多人。

乾隆朝的数据显示，三省绿营都没有达到平均值，山东为2.8万人，山西为2万人，山西只有1万人。绿营数量少，下面的各种军事单位也就少，山西只有太原、大同二镇；山东只有兖州、登州、曹州三镇；河南只有河北、南阳、归德三镇。而其他各省，少的有四镇，多的有七八个镇。

二三个镇的兵马，设立提督确实意义不大，以巡抚兼任提督不失为一种办法。当然这一点不是最重要的理由，因为有个别省份绿营也不多，但都设有提督。

其四、巡抚人选大多为旗人

至少在道光以前，山西巡抚基本上都是满缺，山东、河南二省巡抚有70%以上都是以旗人充任，这个比例要比其他省份高很多。

以旗人担任三省巡抚，等于就加了一道保险，自家人总不会造自家人的反。客观地说，三省由于不设巡抚，其权力实际上与总督没有多少差别，换句话说，放到三省当巡抚，一般都是皇帝最信任的人，下一步大概率就是总督人选。

关于三省巡抚加提督衔的问题，御史暂时就梳理出这么多，如果有不同意见的，可以在评论区留言，御史敬候诸位高论。