面对90%左右老人选择居家养老，剩下7%和3%依托社区和机构养老的“9073”格局，当前要更多考虑的是如何整合社区、物业资源，为居家的重度失能老人提供照护服务。视觉中国|图

2025年医疗健康民生工作怎么干？

31省份在地方各级人民代表大会期间作的政府工作报告中交了答卷：安徽、贵州、西藏、云南强调“提升医疗卫生服务能力”，内蒙古要“让群众在家门口就能看好病”，还有来自海南的表态——“将健康融入所有政策”。

通常，医疗健康和社会保障内容会在各省份政府工作报告民生任务中出现，在各项工作计划中处于兜底位置。南方周末记者统计发现，对比近三年地方政府工作报告，以公益性为导向的公立医院改革、健全儿科和精神卫生服务体系、推动托幼一体化等工作部署成为2025年的新表述。

这与2024年底的中央经济工作会议的要求保持一致：“实施医疗卫生强基工程，制定促进生育政策。发展社区支持的居家养老，扩大普惠养老服务。”会上首提的“医疗卫生强基工程”“社区支持的居家养老”亦在各地政府工作报告中得到响应。

养老、托幼既是社会保障话题，也是拉动消费市场升级的重要引擎。河南、安徽、广西等8个省份将养老和托幼等服务消费作为扩大内需的一环，列入2025年头号任务中，银发经济更被29个省份列为提振消费的举措。

中国社会科学院经济研究所副研究员朱凤梅分析，从地方政府工作报告来看，2025年各省健康工作主要聚焦三方面：一是补齐儿科、精神卫生科等短板，优质医疗资源扩容下沉；二是提高医保统筹层次、改革支付方式；三是鼓励医药创新。

“总体上看，各省份健康民生工作响应了党的二十大报告、‘十四五’规划等大政方针。与往年相比，由国家主导的医药集采工作实现常态化后，在地方工作计划中提及较少，完善生育支持政策得到普遍关注。”朱凤梅表示。

儿童“就医难”、心理门诊“一号难求”问题被各省份重视。

南方周末记者统计显示，儿科和心理健康，这两个看似无关的学科，被“打包”出现在安徽、重庆、广东等7省份工作计划中。比如，青海省提出“二、三级公立综合医院均提供儿科服务，每个市州至少有一家医院提供心理门诊服务”。

这与2025年全国卫生健康工作会议的一项部署有关。会上，国家卫生健康委将2025-2027年确定为“儿科和精神卫生服务年”，要求用三年时间补齐儿科、精神卫生科短板。

2025年宁夏两会上，宁夏政协委员、宁夏人民医院院长周玮在提案中指出，儿童医疗需求呈现明显的季节性高峰，“看病难”问题在春秋季流感、夏季胃肠道疾病、冬季肺炎等高发时节尤为突出，其背后是儿童医疗资源存在不足。

对此，前述卫生健康工作会议要求基层医疗卫生机构提供儿科服务的比例达到90%以上。2025年工作计划中，云南省提出“增加儿科服务供给”，北京强调“加强儿科等专科建设”，不过，各省尚未纳入具体考核指标。

精神科也面临类似困境。广东省精神卫生中心公共卫生事业科主任王诗镔向南方周末记者表示，我国精神卫生资源紧缺，而心理健康需求呈指数级增长，精神科医师和精神卫生医疗机构的供给不足、区域分布不均，这种短板在青少年心理健康领域更为突出。

作为儿童青少年心理科医师，广州白云心理医院副院长罗爱民博士对此深有体会：“在我国诊疗体系里，14岁以下儿童需至儿科或妇幼医院就诊，由于缺乏儿童精神专科和病床，儿科医生对精神疾病识别率较低，导致大量儿童被漏诊、误诊。”

罗爱民告诉南方周末记者，我国精神心理疾病的发病呈现低龄化趋势，有大量儿童青少年因精神心理疾病休学在家，而《柳叶刀》2019年发布的研究显示，全国儿童青少年心理专科的精神科医生不到500名。

罗爱民分析，该现象背后一方面是培养体系不健全导致人才短缺；另一方面，儿童青少年心理疾病的成因往往涉及遗传、社会环境等多重因素，医生与患儿家长沟通成本高，很多父母既不接受孩子患心理疾病，更抵触采取药物治疗等科学手段，这都加大了评估和诊治的难度，导致很多精神科医生不愿接手儿童病例。

王诗镔指出，专业的心理健康教育教师短缺、家校沟通不畅、与医院衔接不足等问题，都可能导致一些初衷较好的政策在执行中遇到困难，体现为心理健康测评流于形式，心理辅导难以精准、深入，学生转介到医院治疗后，家庭和学校无法提供有效的康复支持。

南方周末记者注意到，9个省份特别强调“关注中小学生心理健康”，校园欺凌等社会热点问题也被青海等省份列入治理目标。

此外，重庆计划为200万中小学生开展心理健康测评，四川拟支持各个县（市、区）建设区域性学生心理辅导中心。

罗爱民参加的上百场心理健康科普讲座里，受众多为学生，很少面向家长，“这是非常遗憾的现象，因为恰恰家长最需要心理疾病的科普教育。和成年人不同，青少年‍就诊前往往先求助于家长，如果被误解为青春期发育问题和学业问题，没有得到情感支持的孩子，极端情况下可能出现自残自杀等倾向。”

医疗领域的另一个重点表述是“深化以公益性为导向的公立医院改革”。

南方周末记者统计显示，有10个省份在2025年工作计划中提及该表述。作为对比，2024年有8个省份提及公立医院改革，其中只有1个省份强调“公益性导向”。

20世纪90年代后，政府逐步减少对公立医院的直接财政投入，部分医院转向“自负盈亏”模式，不得不依赖药品加成、检查费用等市场化收入维持运营。

近二十年来，中央推动公立医院回归公益属性的提法不断。从党的十七大报告指出“要坚持公共医疗卫生的公益性质”，到党的二十大报告提出“深化以公益性为导向的公立医院改革”，再到2024年7月，党的二十届三中全会上，首次对该表述做出延伸——建立以医疗服务为主导的收费机制，完善薪酬制度，建立编制动态调整机制。

朱凤梅认为，关于公立医院公益性改革，早年过多争论集中在“如何界定公益性”，但随着2009年以来的医药卫生体制改革（又称“新医改”）逐渐深化，医药分开、带量采购、全员目标年薪制等“三明医改”经验得到肯定，“向老百姓提供作为公共产品的基本医疗卫生服务”已成共识，此时再提改革，有了更明确的方向和抓手。

“建立以医疗服务为主导的收费机制、完善薪酬制度、建立编制动态调整机制”这三个改革措施中，各省份对医疗服务价格改革着墨最多，被北京、天津、重庆、广东、四川5省份提及。其中，天津和广东还同时提到了扩大“药品耗材集采”，如广东计划“扩大药品和医用耗材带量采购范围，有序推进医疗服务价格改革”。

这是因为改革医疗服务价格和集采息息相关，其要义在于“腾笼换鸟”：控制医疗总费用的前提下，带量集中采购压低药品耗材价格、打包付费结余留用，为提高技术项目价格腾出空间。

不过，从“以药养医”“以检查养医”过渡到“以医疗服务养医”并不容易。朱凤梅指出，医疗服务的合理定价正面临双重难题：一是如何衡量医务人员的技术劳务价值，缺乏可供参考的标杆。二是DRG/DIP改革背景下，调整医疗服务价格时，如何与医保支付体系相衔接、做到兼顾控费和临床事业发展存在挑战。

此外，一位不愿具名的卫生政策研究专家告诉南方周末记者，公立医院的财政拨款占比依然偏低，在公益性与经济压力间难以平衡，使部分公立医院仍存在“以药养医”的惯性，公益性目标与运营现实之间的冲突尚需进一步化解。

“薪酬制度改革虽尝试向儿科、急诊等科室倾斜，但科室间收入差距仍较大，影响了医务人员积极性。如何平衡公益性与效率、建立可操作的激励机制仍是改革难点。”该专家补充。

在民生领域，如何照护年迈失能的“老老人”和3岁以下的“小小孩”成为“一老一小”话题的核心。

朱凤梅注意到，往年常提的“社区养老”“居家养老”，2025年变成了发展“社区支持的居家养老”，说明专业化服务供给尚未形成，大部分社区养老很难落地。

面对90%左右老人选择居家养老，剩下7%和3%依托社区和机构养老的“9073”格局，当前要更多考虑的是如何整合社区、物业资源，为居家的重度失能老人提供照护服务。

“在前两批试点的基础上，长护险制度将向全国推广，未来将有更多老人可以通过长护险，像外卖点菜一样，向专业照护机构或个人购买专业的上门服务，由医保局向服务机构结算。”朱凤梅说。

针对高质量供给不足问题，河北、黑龙江、浙江、广东、福建5省在民生实事工程中列入了养老护理员、健康照护师等职业技能培训计划，福建拟培训养老服务从业人员1万人次。

老龄化的另一端是少子化，有16个省份在工作计划中提及“完善生育支持政策”。

中国人口与发展研究中心副研究员史毅表示，各地生育支持政策仍未能形成具有系统性、协调性、综合性、可持续性的政策体系，“以生育假期政策为例，部分地区没有明确延长假期工资津贴的支付渠道，多数地区没有明确育儿假、陪护假、弹性工作制等新型假期的实施细则”。

史毅表示，由于财政能力的差异，不同地区生育支持力度有强有弱，基本上是“能干什么干什么”，而尚未做到“该干什么干什么”，导致欠发达地区因为人口流出“留不住人”而“不愿投”，发达地区因为人口流入“不缺人才”而“不想投”。

从地方政府工作报告来看，除了完善生育补贴，更多地区将发力点放在“普惠托育”环节。其中，“托幼一体化”被视为解决托位缺口的重要举措。上海计划新增3000个公办幼儿园托班托额，福建拟推进公办幼儿园改造新增普惠托位。

2024 年11月，《中华人民共和国学前教育法》通过，删除了“二周岁以上”这个招收幼儿年龄的条件，鼓励有条件的幼儿园开设托班，提供托育服务。

21世纪教育研究院院长熊丙奇介绍，0-3岁幼儿中，实际有托育需求的集中在1岁以上。我国家庭观念里，1岁以下孩子多数由妈妈或祖父母照料，把孩子送去托育机构总觉得不放心。1岁以后，有送托需求的家庭，又会面临民营托育机构收费高、公益性质托育机构不足的难题。随着适龄儿童减少、幼儿园空余学位增加，推行托幼一体恰好能满足一部分托育需求。

幼儿园开设托班，最棘手的问题是经费从哪来。“现有体系下，0-3岁幼儿托育由国家卫生健康委负责，3-6岁学前教育由教育部门负责，存在协调统筹的困难。”熊丙奇解释，“此外还面临师资衔接问题，2-3岁贴近学前教育，而2岁以下幼儿更多需要保育照料，这是两个不同的领域。”

南方周末记者发现，针对经费难题，有10个省份强调托育服务“普惠性”，但只有黑龙江具体提及“建立普惠托育机构运营补贴机制”。

“综合来看，幼儿园闲置资源能否有效合理地转化为高品质的托育资源，仍有待观察。”史毅说。

南方周末记者 黄思琪 南方周末实习生 郭锐洁

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