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《十七条协议》第十四条明确规定：

“中央人民政府统一处理西藏地区的一切涉外事宜，并在平等、互利和互相尊重领土主权的基础上，与邻邦和平相处，建立和发展公平的通商贸易关系。”

这项规定实际包含两个方面的内容：

一方面，驱逐帝国主义势力出西藏，一切对外事务统归中央人民政府处理；另一方面，废除帝国主义侵略遗留下的外国在西藏享有的特权，建立中国西藏地方与邻国之间的友好和平关系。

为维护国家领土主权，人民解放军进驻西藏后，立即开始逐步收回西藏地方政府的外交权，取消外国在西藏享有的各种特权。

外交是一个国家在国际法上的主权象征，因为只有主权国家作为一个独立的政治实体才能与其他国家进行外交事务。

当时的西藏地方政府却拥有非法的“外交局”，存在撇开中央政府直接与外国打交道的极其不正常的状况，大大损害了国家的主权。

西藏“外交局”是解放前西藏地方当局谋求“西藏独立”的产物。西藏是中国的领土。早在清朝乾隆时就已明确规定，西藏的涉外事宜统由驻藏大臣处理。清末民初以来，西藏地方当局在帝国主义策划与怂恿下，积极谋求“西藏独立”。

上世纪40年代，英国利用中国正处于抗战吃紧的困难处境，加紧策动西藏上层分裂集团进行分裂中国的活动。

1941年，以达扎摄政为首的亲英分裂分子把持了西藏的政教大权后，西藏对中央政府的离心倾向进一步加强。

1942年7月6日，西藏地方政府突然宣布成立“外交局”，要求外国驻藏人员，以及国民政府蒙藏委员会驻藏办事处都与其联系，其目的就是要把国民政府驻藏代表机构同英国、尼泊尔等国代表机构一样列为“外国”代表机关，以示西藏是一个“独立国”。

尽管当时正处于抗日战争的危急关头，国民政府仍予以严厉指责并完全拒绝。蒙藏委员会驻藏办事处遵照中央指令，坚持不与非法的“外交局”发生任何关系，甚至连“外交局”转交由邮政系统寄给驻藏办事处的内地来函也不接受。

1943年6月14日，噶厦复电国民政府中央，表示不再要求中央驻藏办事处与非法的“外交局”接洽事务，但在英国的支持下，噶厦仍保留非法的“外交局”，继续利用这一非法机构进行分裂祖国的活动。

西藏和平解放后，这个“外交局”仍然存在着，并与英、美、印度、尼泊尔等国政府来往，进行着一些非法外交活动。

当时，西藏地方政府“外交局”在江孜、亚东、噶大克派有商务代表，专门和印度派驻各地的商务代表联系办理各种事务性的交涉。

对于印度驻拉萨的代表，“外交局”也派专人与之联系。西藏地方政府在印度噶伦堡也设有商务代表处。印度等外国人持护照不经国民政府签证，即可入境到西藏；西藏人员出国到印度，也是只要英、印政府签证即可。

为维护国家领土主权，收回外交权，统一对外权势在必行。

当人民解放军进藏部队仍在进军的途中，1951年底，外交部即派杨公素到达拉萨，着手调查研究西藏的对外关系和建立中央驻西藏外事帮办机构的准备工作。

1952年6月14日，周恩来会见印度驻华大使潘尼迦，就印度与中国西藏的关系发表谈话，表明中国政府的立场和方针，同时提出一项具体措施：

由于解决两国在中国西藏关系问题需要时间，为了处理目前一些事务，建议把过去印度在拉萨的代表处改为印度派驻拉萨的总领事馆。根据对等原则，中国应在印度孟买设立总领事馆。

印度政府接受了这一建议。

9月6日，中央人民政府驻西藏代表外事帮办办公室成立，杨公素任帮办，正式公开对外工作。9月10日，印度驻拉萨首任总领事雁谒森到达拉萨就任，15日中、印两国政府发布在拉萨和孟买互设总领馆的公告。

外事帮办办公室成立了，如何处理与西藏地方政府“外交局”的关系？

根据外交部的指示：

（1）原西藏“外交局”的工作人员暂时不动，但其一切对外活动必须事先与外事帮办联系取得中央代表的同意。

（2）对印度总领馆的交涉与联系集中于中央外事帮办，西藏按过去惯例要与印方交涉，必须事先与中央代表磋商。

（3）西藏驻噶伦堡的商务代表，除与我驻加尔各答总领事馆取得联系外，其活动必须事先与外事帮办联系，取得中央代表的同意。

这样，撇开原来的西藏“外交局”，西藏地方外事一切由外事帮办办公室负责，执行了中央统一对外规定的第一步。

中央在统一对外的过程中，一直积极争取噶厦。

1952年8月14日，张国华代表中央通知噶厦转告DALAI，中央已与印度政府商定印度在拉萨改设总领事馆等事。

DALAI对设总领事馆表示拥护，对中央将采取逐步办法结束印度在藏旧关系，废除不平等条约表示感谢。

但对今后凡涉及侨务、通商等事宜统由中央代表外事帮办办理，则态度暖昧，不置可否，这说明西藏地方对中央统一对外尚有保留。

然而经过中央代表张经武的反复工作，噶厦政府同意“外交局”和外事帮办办公室合署办公。

至此，中央正式收回了西藏地方的外交权，半个世纪以来西藏地方政府撇开中央政府直接与外国交往的非法状况，终于结束西藏地方政府“外交局”已没有了外交权，但“实亡”而“名存”，直到1953年印度政府提出与中国政府商谈两国关系时才正式撤销。

1954年3月和1957年8月，中央人民政府代表外事帮办办公室分别组建了江孜、亚东、日喀则外事分处，承办与印度、尼泊尔等国在各该地的有关外事工作。

外国在西藏地区的特权，都是由帝国主义侵略西藏造成的。

英国于19世纪末20世纪初以武力入侵西藏后，通过一系列不平等条约，攫取了许多特权，如：

在拉萨设立英国代表处；在江孜、亚东、噶大克派驻商务代表；在江孜、亚东驻扎武装卫队；在亚东的下司马占据有一块租借地；英印商人均享有治外法权；英国直接经营从亚东至江孜的电话、邮政、驿站等。

1947年印度独立后，印度政府继承了英国在西藏的这些特权，成为在西藏享有特权的主要国家之一。

西藏和平解放前，印度事实上保留的在藏特权包括：

在拉萨设有驻藏代表，在亚东、江孜以及噶大克等地设有商业代表和贸易站，经营西藏的邮政、电报、电话，并在西藏设有12个驿站，在亚东、江孜等交通要地驻有武装部队等。

除印度外，尼泊尔是当时在西藏享有特权的另一个主要国家。

尼泊尔在英帝国主义的挑动下，于19世纪中叶再次武装入侵西藏，订立了不平等的《尼藏条约》，也在西藏攫取了一些特权，包括在拉萨派驻代表、侨民享受治外法权、尼商货物免税免检，特别是噶厦每年要向尼泊尔交一万卢比的贡金等。

西藏和平解放后，噶厦“外交局”还于1952年按旧例径自派人去尼泊尔送贡金，被中央人民政府驻藏代表发觉后予以制止。

新中国成立后，印度仍希望保留其在藏特权。

1952年2月，印度政府向中国提出一份《关于印度在西藏利益现状》的备忘录，开列了七项希望保留的权益：

（1）驻拉萨的使团：（2）驻江孜和亚东的商务代表处；（3）驻噶大克的商务代表处；（4）在商业市场以外地方进行商业的权利；（5）在到江孜的商路上的邮政及电讯机关；（6）驻江孜的军事卫兵；（7）朝圣的权利。

西藏和平解放后，中国采取了“积极争取印度的方针”，主动采取步骤改善两国关系，但对印度在藏特权，则主张坚决废除。

1952年2月21日，印度驻华大使潘尼迦向中国提出解决印度在西藏权益问题，经过中国外交部与驻印度大使袁仲贤反复商量后，周恩来在致张经武的电文中阐述了中央关于与印度解决两国在中国西藏地方关系问题的方针：

就目前形势而言，我方立足未稳，情况未明，不宜作全面解决，但为与印通商的实际需要起见，并为安印度之心，拟先解决设领（事）问题，允许印度在拉萨设立总领事馆，换取我方在孟买设立总领事馆，其他各项问题仍作悬案，等待情形弄明，准备好了之后，再逐步解决。

同年6月14日，周恩来总理明确提出可以“通过协商”，重新建立新中国与印度政府在中国西藏地方的关系。

这表明，虽然有通过协商重建新中国与印度政府关系的考虑，但由于情况未明、准备未足，中方尚无立即解决之意，需要一段时间的等待。

虽然中方已明确表达了对印在藏特权予以坚决废除的态度，但这一“等待”却给印度留下了幻想的空间。

这期间，印度我行我素，企图按旧有特权行事。

1952年冬，中国进藏人员的供应物资按传统仍经印度输送到西藏，然而当中国商人持中央人民政府驻藏代表外事帮办处签发的护照去印度时，却遭到印方拒签，表示要按以往的惯例持由印度驻亚东的商务代表直接签发的证件方可。

同一时期，印度还提出它在驻亚东和江孜一带的武装卫队要换防，由驻锡金甘托克的政治代表前往西藏视察其驻亚东和江孜的商务代表处和驿站，要求中国政府提供方便。

此后，印度派去噶大克的商务代表携带未经许可不得带入的无线电收发报机进入西藏的阿里地区，发报机因此被中国边防部队扣留，印度政府为此向中国政府交涉。

印方的要求涉及中国的主权，中国政府在陆续答复印度政府时表明了自己的立场：

（1）关于武装卫队，是个关乎中国独立自由和领土主权完整的问题。如果印度政府提出撤退这些武装卫队，中国政府将欢迎它，以作为解决中印在中国西藏地方关系问题的一个步骤；至于换防，中国政府则不便同意。

（2）关于视察驿站，可同意印度驻甘托克的政治代表来藏，但由于驿站问题尚待解决，这次来只能当作一次临时性的措施，绝不是旧例的沿用。

（3）关于印度商队无线电收发报机被扣留一事，按照中国的法令，本应没收。但为照顾两国友好关系，中国边防检查站将其封存，待印度商队离境时发还。

几番交涉之后，印度清醒了许多，意识到自己面对的不再是以前软弱的国民政府，而是日益强大的新中华人民共和国政府，想维持在藏旧有特权已经不可能了。

于是，印度首任驻华大使潘尼迦向尼赫鲁提出：

“如果印度坚持继续享有英国人过去在西藏强行取得的权利，她将把自己完全置于理亏的地位。”

因此，“上策是大方地放弃所有无法得到的东西，而坚持更带根本性且不必一定有条约作依据的经济和文化方面的权利。”

尼赫鲁接受了这一建议。1953年9月，尼赫鲁致电周恩来，建议两国政府尽早就中印在中国西藏地方的关系问题进行谈判。

对印度的提议，中方予以积极的回应。

随后，双方对举行谈判事宜交换意见，确定谈判于1953年内举行。

中国对这次“首次与非社会主义国家谈判”非常重视，为此专门征求噶厦意见，并了解历史上西藏与印度交往的有关情况。

西藏地方政府一直都希望早日取消印度在藏特权，并为之进行过努力。

在1947年8月15日印度独立后，西藏地方当局与印度政府进行交涉，要求修改昔日的“英藏条约”，以确立新的印藏关系。但这一要求遭到了印度政府的拒绝。

此后，西藏地方当局进一步采取了以下两方面的努力：

一方面于1947年10月致函联合国寻求帮助，期待能够获得联合国及有关国家的支持；

另一方面致信当时的印度政府，提出了印度应当归还英国从中国攫取的中国西藏领土的要求，而不是继承这本不属于印度的土地。

然而，在当时的国际环境下，这些努力均未能起到实质性作用。

上世纪40年代后半叶，国民政府也曾就废除英印在藏特权与英印政府进行过外交交涉，但最终因态度软弱及对印度的态度估计不足等原因导致废约交涉失败。

西藏和平解放后，所有涉及外交方面的事情都需根据中央的“打扫干净屋子”的要求来进行，西藏地方政府表示，“完全拥护中央统一对外和印度政府的谈判”。

1952年8月，DALAI喇嘛对于中央将采取逐步办法结束印度在藏旧关系，废除以往不平等条约等，表示感谢。

1952年11月6日，全体噶伦、基巧堪布、译仓（秘书处），四大仲译，孜康两孜本等齐集张经武代表处，希望中央逐步解决“印度在藏现有不合理情况”，并“收复失地”。

谈判时间正式确定后，中国专门成立了由11人组成的指导谈判的“中印谈判委员会”，成员有外交部长周恩来、外交部官员陈家康和杨公素等、中共西藏工作委员会成员张国华和范明、国家民族事务委员会的平措旺阶、中共中央统战部赵范、DALAI喇嘛指定的西藏地方代表噶伦饶噶厦和藏军总司令马基噶章等。

1953年12月31日，中印谈判在北京正式开始，至1954年4月29日结束，前后持续了4个月。

谈判开始的第一天，周恩来接见中印两国代表团，表示中印两国人民历来是友好的，现在两国独立了，应该在互相尊重主权与领土完整、互不侵犯、互不干涉内政、平等互利、和平共处原则的基础上，发展两国的友好关系。

此次两国代表团商谈印度与中国西藏地方关系问题，谋求解决那些业已成熟悬而未决的问题，也应该按照这些原则进行。

这就是现已举世接受的和平共处五项原则第一次在国际会谈中正式提出的经过。印度代表团对五项原则表示完全赞同，并在中印协定签订时，写入了协定的序言里。

此次谈判，双方刻意回避了敏感的边界问题，谈判议题主要涉及英国殖民者在西藏留下的遗产，只谈商务代表处、卫队、邮政、电报、电话、贸易、朝圣及护照签证和许可证等问题。

由于印度方面同意以周恩来总理提出的和平共处五项原则为谈判的指导原则，而且双方在避开敏感复杂的边界问题这一点上客观达成了一致，所以会谈总体进展还比较顺利。

在谈判中，印度的方针是，尽量保持从英国殖民时期沿袭下来的特权，并加以扩大；而中国的方针是，印度在中国西藏地方所沿袭自英印政府的各种特权应该取消，但为了便于贸易和朝圣的惯例，凡不损及中国主权的，可以适当保留。

中印谈判一共进行了12次，还有若干次小组交换意见。

印方漫天要价，中方据理力争，但双方都有解决问题的意愿，所以经过4个月的磋商和反复争论，最终达成了协议，于1954年4月29日在北京签订了《中华人民共和国、印度共和国关于中国西藏地方和印度之间的通商和交通协定》，同时互换照会。

协定主要规定印度与中国西藏地方的交通来往办法。协议中规定，中国政府在新德里、加尔各答、噶伦堡三地设立商务代理处，印度政府在亚东、江孜、噶大克设立商务代理处；指定中国西藏某些地方和印度某些地方为贸易市场；规定了两国香客朝圣事宜；规定了双方商人和香客的出人和往来过境事宜等。

换文主要是取消印度在藏一些特权的办法：

从互换照会之日(1954年4月29日)起，6个月内印方全部撤回其在中国西藏地方亚东和江孜的武装卫队，将所经营的邮政、电报、电话等企业及其设备，以及亚东至江孜间的2个驿站折价移交给中国政府，并将其在亚东的商务代理处院墙以外占用的地皮交还中国。

根据双方互换的照会，1955年中国政府委派中央代表外事帮办与印度政府委派驻拉萨总领事就印度在西藏经营的邮政、电报、电话及其设备和12个驿站及设备进行了清点，并估价折合印币316828卢比（折合人民币16.5万余元)。

中国政府于1955年3月31日将全部款项一次付清，中印双方代表于1955年4月1日在拉萨签订了印度政府移交上述企业和设备的协议书，举行了移交仪式。

至此，中国政府接收了邮电、驿站等设备，收回了亚东下司马的租借地。

然而，意外发生于1954年7月，年楚河上游突然暴发的大洪水，将印度在江孜的商务代办处住房和兵营冲毁，印度驻军及商务代办处人员共有两百余人，除1人由中国驻军营救脱险外，其余全部被水冲走，其商务机构和兵营等建筑物自然消失，获救人员当即提前撤回印度。

印度驻亚东的武装卫队则于9月全部撤走。至此，印度在中国西藏地方享有的特权被完全取消。

从英国开始，就把西藏当作“独立国”来同拉萨打交道，印度独立后还试图继续这样做，这一协定正式结束了这种企图，印度毫不含糊地承认了中国对西藏的主权。

在中印协定和照会中，凡是提到西藏都称为“中国西藏地方”，这表明印度在法律上正式承认了中国在西藏的主权。在这之前，印度只承认中国在西藏拥有“宗主权”。

1954年“中印协定”经两国政府批准后，于同年6月3日正式生效，有效期为8年，至1962年6月3日期满。1961年12月3日，中国政府向印度政府提出进行谈判缔结一个新协定以代替1954年“中印协定”的建议。

当时正值印度政府采取“前进政策”，要以武力甚至战争来迫使中国政府接受其扩张领土的要求的时候，印度政府以两国之间悬而未决的双边边界问题为谈判之先决条件，事实上拒绝中国政府的建议，致使1954年“中印协定”期满后自动失效。

在中印谈判的示范作用下，两年后1956年8月，中尼谈判在加德满都开始。中国政府全权代表为中国驻印度大使潘自力，成员有中央人民政府驻西藏代表外事帮办杨公素和西藏地方政府噶伦饶噶厦。

尼泊尔政府全权代表为丘·普·夏尔玛。经过谈判，于9月20日签订了《中华人民共和国和尼泊尔王国保持友好关系以及关于中国西藏地方和尼泊尔之间的通商和交通协定》。

尼泊尔在西藏的特权随之被取消。中尼友好关系也在新的基础上得到巩固和发展。

1955年，任中央人民政府驻西藏外事帮办办公室亚东外事分处副处长的藏政府台吉定甲，参加折价收回印度在藏邮电、骡站工作后，非常感慨地说：

“这样的大事，只有共产党领导的新中国才能做到。”

任亚东外侨管理科科长的藏政府四品官赤门，参加接管亚东下司马的印度租借地后，也很感动地说：

“过去几十年，下司马这块地方我们自己不能管，反而由外国人来管；只有西藏和平解放了，我们才重新有权自己管理下司马”。

（正文完）

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