导读：2024年政府工作报告对今年经济增速目标的设定与市场预期较为一致，宏观政策层面上亦呈现总体偏宽松的基调，但政策的引导力度料会明显增强，本次政府工作报告明确超长期特别国债后续几年会常态化发行，预计 “过紧日子”将会逐步制度化、长期化，财税金融资源将会进一步向新质生产力领域倾斜。

【正文】

2024年3月5日，2024年政府工作报告发布，具体解读如下，

一、认清内外形势不乐观：外部形势首提“国际循环存在干扰”

整体看，2024年政府工作报告对内外形势的一些表述值得关注。

（一）认为外部形势比以前更复杂严峻，并首次提出“地区热点问题频发”“国际循环存在干扰”，即地缘问题和双循环新发展格局中的外循环目前存在问题。例如，近期欧美等经济体对中国新能源汽车的抵制便是例证，这意味着后续中资企业出海可能还会遭受挑战。

（二）就内部形势来说，相关表述和中央经济工作会议一致，可以关注政府工作报告提出的“就业总量压力和结构性矛盾并存”“一些地方基层财力比较紧张”。

认清不乐观的内外形势后，接下来的任务便是有效应对。就外部而言，要突破国际循环存在的干扰，抓紧做好自己的事、以我为主；就内部而言，为解决就业、化解风险等问题，经济仍需保持一定增速，同时政策层面亦会创造友好环境。

二、2024年主要经济指标没有超预期，均在预期之内（一）经济增速目标设定在5%左右，和2023年一致

2024年政府工作报告将2024年经济增速目标设定在5%左右，保持在和2023年相当的水平上，亦符合各地对经济增速目标设定情况。同时，2024年政府工作报告提出2024年经济增速目标的设定与 “十四五”规划和基本实现现代化的目标相衔接。

这主要是指，按照“2025年底达到现行的高收入国家标准、2035年实现经济总量或人均收入翻一番”的十四五规划与远景目标来看，2021-2035年期间年均经济增速至少需要达4.80%左右、2021-2025年期间年均经济增速需要达到5%左右。

（二）CPI、城镇调查失业率等其它指标保持不变

除GDP外，其余一些经济指标的目标值也基本保持不变。例如，

2024年政府工作报告将2024年CPI目标设定在3%左右，为连续四年保持不变（即2021-2024年）。此外，继续将城镇调查失业率维持在5.50%左右，并将城镇新增就业人数从2021-2022年的1100万人以上调整至2023年的1200万人左右、2024年的1200万人以上。

可以看出，稳就业在2024年的重要性明显更突出，需要经济增速保持在一定水平上。

三、宏观政策中性偏宽松：整体上延续了中央经济工作会议基调

2024年政府工作报告对宏观政策的表述整体上延续了2023年12月中央经济工作会议的基调，整体上看中性偏宽松（财政政策积极、货币政策稳健），具有操作和想象空间。

（一）在强调各类政策协调配合，还提出要加强政策工具创新

和2023年政府工作报告相比，2024年政府工作报告不仅提出加强协调配合，还提出要加强政策工具创新。这意味着，2024年具有直达与政策导向属性的政策工具将会陆续创设，再贷款、政策性金融工具、专项借款、贷款支持计划等结构性货币政策的地位将更为突出。

（二）货币政策：关注“盘活存量”“避免资金沉淀空转”及与资本市场有关的提法

就货币政策而言，2024年政府工作报告提出要创造合理充裕的流动性环境、推动社会综合融资成本稳中有降，这意味着2024年降准降息还会继续发生，利率下行的方向没有变。

此外，还需要关注2024年政府工作报告的两个提法，即“盘活存量”与“避免资金沉淀空转”。“盘活存量”主要是指过去那些投入到地产、基建等不被政府鼓励领域的金融资源腾挪出来，投向政策鼓励的领域；“避免资金沉淀空转”则意味着后续将会进一步加强信贷投向的引导，关注不同利率之间的合理关系，避免资金淤积在金融体系内。

当然，2024年政府工作报告还提出“增强资本市场内在稳定性”，并将其放在“货币政策板块”，可能意味着后续央行需要在资本市场方面承担相应稳定职责。

（三）财政政策是后续几年的重点

在地方财力吃紧、债务风险较大的背景下，财政政策是关注重点。

1、赤字率继续维持在3%，安排偏克制

2024年政府工作报告将2024年赤字率设定为3%，和2023年保持一致，低于2020-2021年的3.6%和3.2%，高于2022年的2.8%，没有如先前市场预期那样设定为3.5%。同时，2024年赤字规模和地方专项债规模分别设定为4.06万亿和3.90万亿，较2023年分别增加0.18万亿和0.10万亿，增长幅度也不明显。可以看出，财政政策在赤字安排上还是比较克制的。

2、超长期特别国债将常态化发行（预计每年均在万亿体量）

2024年政府工作报告指出从2024年开始拟连续几年发行超长期特别国债，专项用于国家重大战略实施和重点领域安全能力建设，且2024年先发行1万亿。这意味着，超长期特别国债后续将常态化发行，实际上2023年底便已经传出消息，部分地区在为超长期特别国债储备项目。因此，各地应该都在盯着每年万亿体量的超长期特别国债。

我们判断，除超长期特别国债外，特殊再融资债在2024年亦有可能重启。

3、财政资金会被盯得很紧，“过紧日子”将制度化、长期化

2024年中央预算内投资拟安排7000亿元，同时会扩大地方政府专项债券投向领域和用作资本金范围，额度向项目准备充分、投资效率较高的地区倾斜。

各地在财力吃紧的情况下，都希望能够获得中央财政的更多支持，因此中央的那本账被各地盯的都很紧。正如2024年政府工作报告所述，现在很多方面都需要增加财政投入，未来要大力优化支出结构，这意味着中央对财政资金的管控也会比较严，后续“过紧日子”应会制度化、长期化，财政支出会持续被压缩。

4、中央平衡、省级兜底：推动财力下沉的机制可能会持续一段时期

2024年政府工作报告指出“一些地方基层财力比较紧张”，现在财政方面的关键是要兜牢“三保”底线，在第一本账缺口始终在10万亿左右徘徊时，需要将财力持续向基层化作，同时为基层减负。例如，2024年政府工作报告提出中央财政加大对地方转移支付力度、省级政府要推动财力下沉，即省级负责兜底，中央负责平衡。

四、化解重点领域风险将存量风险化解与长效机制建设分开

2024年政府工作报告将“有效防范化解重点领域风险”作为2024年的第六项工作任务，并按地产行业风险、政府债务风险和中小金融机构风险的顺序进行排序。

（一）存量方面：稳妥有序处置风险隐患，守住不发生系统性风险的底线

对于存量风险，2024年政府工作报告提出要稳妥有序处置风险隐患，关键在于强化主体责任、监管责任和属地责任，守住不发生系统性风险的底线。

1、就地产行业风险来说，政策方向是满足地产企业的流动性融资需求。预计实操中，将会通过窗口指导（如不允许压降地产企业存量融资）等方式推进。

2、就地方政府债务风险来说，政策方向是进一步落实35号文，即推进地方政府债务的系统性重组，通过特殊再融资债化债和金融化债等措施缓释尾部风险。例如，2024年2月23日的国常会定调“地方债务风险得到整体缓解”。

需要说明的是，对地方政府债务的化解，不在于将其清零，而是最终实现“本金永续”。

3、就中小金融机构风险来说，2024年应会继续推动一些地方的中小金融机构的兼并重组，使其在重组合并的过程中化解风险。

（二）增量方面：建全风险防控长效机制

除稳妥推进化解三大领域的存量风险外，2024年政府工作报告还提出要健全风险防控长效机制，以避免一边化债一边新增。其中，就地产行业而言，长效机制是指“构建‘保障+市场’并行的房地产发展新模式”，即让市场的归市场、保障的归保障；就地方政府债务而言，长效机制主要指政府债务管理机制与全口径地方债务监测监管体制；就金融风险而言，长效机制是健全金融监管体制。换言之，基本可以将长效机制理解为“全面管起来”。

总之，目前大部分化解风险的举措在2024年会继续实施，不过基本可以认为地方政府债务的尾部风险已经得到缓释，在金融行业产能严重过剩的情况下，市场回到了以前。

五、关注财税金融等领域改革

在“推进财税金融等领域改革”方面，有一些提法值得关注：

1、提出“建设高水平社会主义市场经济体制改革先行区”，不知道这个“先行区”会花落哪家，建议给予关注。

2、加大对高质量发展的财税金融支持，意味着将会引导财税金融资源向高质量发展领域集中，即财税金融资源的分配将会重构。

3、深化电力、油气、铁路和综合运输体系等改革，健全自然垄断环节监管体制机制，即对上述几个战略领域的管控统筹力度将会显著加强。

六、国企改革继续是2024年重点

2024年政府工作报告提出“深入实施国有企业改革深化提升行动,做强做优主业，增强核心功能、提高核心竞争力。建立国有经济布局优化和结构调整指引制度”。这意味着，国企改革仍是2024年的重点，值得关注。特别是，基于我们之前分析的中国财政第三本账来看，国企对中国财政的贡献力度可能会持续上升。

七、提出“加快发展新质生产力”

2024年政府工作报告把“大力推进现代化产业体系建设，加快发展新质生产力”作为2024年的第一大任务，意味着后续财税金融资源也将向这一领域倾斜。这里需要关注，

（一）明确提出巩固扩大智能网联新能源汽车等产业优势。

（二）提出加快前沿新兴氢能、新材料、创新药等产业发展，积极打造生物制造、商业航天、低空经济等新增长引擎，开辟量子技术、生命科学等新赛道。

（三）加强重点行业统筹布局和投资引导，防止产能过剩和低水平重复建设。

（四）鼓励发展 创业投资、股权投资，优化产业投资基金。