导读：中国财政的第三本账（即股权财政）近年来在缓解财政压力方面起到一定作用，不过由于其体量较小（不到6000亿元），年均对第一本账的贡献不到3000亿元，故未来提高国有资本收益收取比例、扩大收取范围将是比较明确的方向，与之相对应的国企改革也将是未来一段时期的主旋律，国有资本的活跃度应会大幅提升。
【正文】
中国财政共有四本账，本文聚焦中国财政的第三本账，即国有资本经营预算。2024年1月6日，国务院发布《关于进一步完善国有资本经营预算制度的意见》（国发（2024）2号，下称2号文），进一步明确了中国财政第三本账的最新政策导向，值得关注。
一、中国财政第三本账简析（一）国有资本经营预算的内涵：市场近年颇为关注的“股权财政”1、先前我们已经在《中国财政分析手册（2024年版）》中对中国财政体系进行了讨论，即中国财政共有四个几本，分别为一般公共预算（亦称税收财政）、政府性基金预算（亦称土地财政）、国有资本经营预算（亦称股权财政）以及社会保险基金预算。
在经济基本面总体疲弱、土地市场持续萎靡的大背景下，第一本账和第二本账对中国财力的支撑有所下降，使得国家和市场对第三本账的关注明显趋于提高。
2、和前两本账不同的是，国有资本经营预算是指国家以所有者身份依法取得的国有资本收益，并对所得收益进行分配而产生的收支预算。可以看出，和第三本账的对象是国有资本和承接国有资本的相关市场主体（国有独资、控股和参股企业及其它相关主体），关键在于国有资本收益分配比例的确定。
和征税、罚款、场地等财政收入来源相比，国有资本经营预算建立的基础是国有资本收益，而国有资本收益在某种程度上似乎又和股权划等号，故第三本账又称股权财政。
3、从体量上来看，第一本账和第二本账分别为20万亿和10万亿左右，但第三本账的体量却仅有5000多亿元。不过，相较于前两本账的入不敷出，近年来第三本账收支之后均有所盈余，一定程度上可以缓解第一本账的困境，但力度偏弱。
（二）预算收入来源：利润、股利、股息、国有产权转让收入、企业清算收入等前面已经指出，第三本账的对象主要有四类，即国有独资企业、国有控股和参股企业、事业单位以及其它。也即，这四类是第三本账的收入来源，具体包括利润、股利、股息，国有产权转让收入，企业清算收入和其他国有资本收益等收入项目。
当然，不同类型的企业对第三本账的贡献类别存在一定差异。其中，国有独资企业上缴的项目是利润，国有控股和参股企业上缴的项目是股利、股息。
（三）预算支出去向：保障国家战略、安全所需，支持国企发展与国有经济布局1、国有资本经营预算支出主要包括资本性支持、费用性支持以及其它支出三个方面。其中，资本性支出主要指根据产业发展规划、国有经济布局和结构调整、国有企业发展要求，以及国家战略、安全等需要，安排的资本性支出；费用性支出主要指用于弥补国有企业改革成本等方面的费用性支出。
2、与此同时，在国有资本经营预算支出方面，2号文进一步强调国有资本经营预算支出要聚焦关键领域和薄弱环节，增强对国家重大战略任务的财力保障，强化资本金注入，更好发挥对重要行业产业发展的引领作用……重点用于障国家战略、安全等需要，支持国企高质量发展，推进国有经济布局优化和结构调整，对下级政府特定事项的转移支付等。
当然，国有资本经营预算具体支出范围在必要性也可部分用于社会保障等项目。
3、在国有资本预算支出方面，特定环境下也会满足一些不时之需。具体看，2009年的国有资本经营预算支出中有一部分用在了央企重组整合、灾后恢复重建、债转股回购、应对金融危机、技术创新与产业化、职工安置补助等；2016年的国有资本经营预算支出中则有一部分用在了中央企业办医院、办学校架构的改革重组上。
二、中国财政第三本账的简要历史及收益收取比例演变（一）国有资本收益上缴并不新颖，1983年国务院决定对全国范围内的国企实行“利改税”体制，即将过去国有和我国利润上缴给国家改为按一定比例上缴企业所得税，税后利润则交由企业自主支配，自此国企成为真正自主经营、自负盈亏的市场化主体。
（二）不过在之后的一段时期内，国有企业创造利润的能力虽然有所增长，但国企之间的分化也愈发明显，一些国企困境也愈发突出。为此，1993年《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出“建立政府公共预算和国有资产经营预算，并可以根据需要建立社会保障预算和其他预算”。
（三）2003年《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出“建立国有资本经营预算制度和企业经营业绩考核体系”，随后国务院国资委成立之后便通过明确出资人、清产核资、处置不良资产、夯实企业利润等方式对国有企业进行改革。这在一定程度上纾困了部分国有企业，但国有企业之间分化的历史遗留问题并没有得到解决，基于国有企业体制下的宏观调控机制由此引起关注。
（四）2007年9月8日，国务院发布《关于试行国有资本经营预算的意见》（国发（2007）26号，下称26号文），开始在中央企业试行国有资本经营预算制度，以增强宏观调控能力，完善国有企业收入分配制度，助力国家重大战略实施。其中，
2007年开始进行国有资本经营预算试点，明确收取部分企业2006年实现的国有资本收益。中央本级国有资本经营预算则从2008年正式开始实施，不过当时试点的对象仅包括国资委监管的中央企业，随后才逐步将中国烟草总公司、中国邮政集团公司以及教育部、文化部、农业部、体育总局、卫生部、广电总局、工业和信息化部、民航局、国资委等中央部门所属企业和文资办履行出资人职责的中央文化企业纳入了实施范围。
（五）2012年1月，财政部发布《关于扩大中央国有资本经营预算实施范围有关事项的通知》（财企（2012）3号），明确从2012年起，将工信部、体育总局所属企业，中央文化企业国有资产监督管理领导小组办公室履行出资人职责的中央文化企业，卫生部、国资委所属部分企业，民航局直属首都机场集团公司，纳入中央国有资本经营预算实施范围（企业名单详见附件）。新纳入实施范围的国有独资企业按照中央国有资本收益收取政策第三类企业归类，上交利润比例为税后净利润的5%。
同年，在中央国有资本预算之外，财政部首次汇总编制地方国有资本经营预算并上报全国人大，此后国有资本经营预算基本实现了区域上的全覆盖。
（六）2024年1月6日，国务院发布《关于进一步完善国有资本经营预算制度的意见》（国发（2024）2号），明确扩大国有资本经营预算的实施范围，逐步实现国有企业应纳尽纳，分类分档确定国有资本收益上交比例，按规定安排部分资金调入一般公共预算，统筹用于保障和改善民生。这意味着，在前两本账财力不足的情况下，第三本账正被寄予厚望。
三、国有资本收益收取比例的变迁：逐步提高国有资本经营预算建立初期，整体上是按照“适度、从低”原则，按税后利润的一定比例、分类收取国有资本经营收益。
（一）2007年12月11日，财政部、国资委联合印发《中央企业国有资本收益收取管理暂行办法》（财企〔2007〕309号），明确采取不同行业适用不同比例的方式来收取国有资本收益。具体看，将企业划分三类（具有资源性特征行业企业、一般竞争性行业企业和国家政策性企业），并分别适用10%、5%以及暂缓三年上缴（2010年按5%收取）的收取规则。
（二）不过这个比例并非固定不变，而是始终在保持着调整（如2010年、2011年、2012年与2014年中央企业国有资本收益收取比例均有进行过调整），目前收取比例主要基于2014年财政部发布的《关于进一步提高中央企业国有资本收益收取比例的通知》（财企（2014）59号），大致有五个档次（即25%、20%、15%、10%和免收）。
其中，2011年决定将国有资本收益收取比例普遍提高5个百分点。
四、第三本账对中国财政其它账本的支持（一）市场要求第三本账多贡献的呼声较高，导致收取比例趋于上升、范围逐步扩大从国有资本收益收取比例的变化来看，第三本账对中国财政其它账本的支持相对是比较稳定的。例如，2012年为响应社会呼声，国务院明确划转40亿元经营收益用于补充社保基金，但这一数字后续并不稳定，时而有时而无；再比如，2013年开始按照6.5%左右的比例向第一本账划转国有资本经营收益；又如，2014年为再次响应社会呼声，国务院决定将国有资本经营收益收取比例提高5个百分点，并要求此后逐年提高（如2020年提高至30%）。
（二）第三本账的体量不足6000亿元，每年对第一本账的支持超过2000亿元前面已经指出，虽然决策层和市场都对第三本账寄予厚望，但第三本账的体量较小也是客观情况。不过尽管如此，这几年每年第三本账对第一本账缺口的支持也基本均在2000亿元以上，占比达到30%左右。这意味着，每年从第三本账中挤出一部分余粮来补贴第一本账，基本也是客观现实，且还会持续。
五、结语（一）在经济基本面总体趋弱以及土地市场持续低迷的背景下，“找钱”成为全社会的关注点，经济大省（市区）被寄予厚望，金融机构与国有企业同样被寄予厚望。这意味着，未来第三本账的贡献力度还将进一步提升，国有资本经营收益收取比例将会在目前30%左右的基础上持续提高，而国有资本经营预算调入一般公共预算的比例也应会相应提高。
（二）根据财政部公布的数据，2023年全国国有及国有控股企业实现营收达857306.1亿元、应交税费58745.8亿元、实现利润总额达46332.8亿元，仍具有提升空间。在保持国有资本创利可持续性的情况下，未来国有资本经营预算每年调入一般公共预算的体量有望向5000-10000亿元靠拢。所以市场更关注收取比例，但对决策层而言，关键不在于收取比例的变化，而是如何提高国有资本的可持续创利能力。
由此可以判断，未来国有资本的活跃度应会大幅提升，这是需要特别关注的方向。因为，第三本账要扛起大旗、担当重任、满足期待，无论如何不能成为中国财政的累赘。
