汉代皇帝尚有权威之时，压制宗室，导致了其“发育不良”，一旦皇权衰落，大权则旁落于宦官、外戚，汉末两者发生火拼，地方势力乘虚而入一发不可收拾，中央失去了掌控力，各地纷纷割据，成为一方诸侯，这一切可以从刺史、州牧两者的演变中看出端倪。

州牧的出现

汉承秦制，汉代延续了秦国的御史制度，并不常设，至汉武帝时期则正式设置了常设的刺史制度，用以监察各州（这个州不是行政区，只是监察区），此制度一直延续到汉元帝。此后成帝、哀帝时期，曾两次以州牧取代刺史，可见刺史的历史比州牧更为久远，之所以被取代有以下三个原因：

1、刺史的职能

刺史初设时以“六条诏书”监察郡国秩两千石长吏，即两千石长吏的前途都取决于刺史之口。如此一来刺史明里暗里打着“监察”的旗号干涉郡国事务，久而久之，许多地方上的权力便落入了刺史之手。此外，昭宣时期刺史还被赋予了紧急状态下，有权逮捕诸侯王和全权处理与之有关的罪犯，以及地方人才的举荐权。

2、疆域的扩大

历经“文景之治”的积累，汉武帝的开疆拓土，加上昭宣中兴，原有郡县二级的行政系统已无法适应拓展的汉朝疆域以及管理好增加的人口，亟待在郡县二级之上设置更高一层的行政机构。

3、治所的固定

汉元帝时，为刺史“设员、治中、别驾、诸部从事”，说明了刺史有了基本的组织结构，由原本无固定治所，“游走式”的都察变成了有“固定式”的监控。

钱穆先生说，任何一项制度，决不会绝对有利而无弊，也不会绝对有弊而无利。开始看似严密的刺史监察制度，后期却发展成了刺史攫取了地方许多权力而凌驾于郡国长吏之上，造成了“只知刺史不知太守”的局面，使刺史变得名实不相符，加之汉代疆域的扩大、人口的剧增，以及刺史发展过程中的“落地生根”，最终州牧应运而生。

州牧的变化

改刺史为州牧的时间，第一次是公元前8年，两年后罢州牧又改回刺史；第二次是公元前1年，恰好与王莽当政与失政的时间相吻合，难道仅仅是巧合吗？

不是，公元前8年的成帝“绥和改制”，置三公：王根为大司马，何武为大司空，翟方进为丞相，其中王根为“老病号”，曾多次上书致仕，本应侍中卫尉淳于长接替，但其却遭到王莽弹劾下狱，死在狱中，由此王莽成为了大司马。

表面看“绥和改制”中罢刺史置州牧是何武、翟方进所力推，实则与王莽有莫大的关系，一则三公制度实行的群相共辅，大司马居首位，相当于首辅，其次何武、翟方进奏疏中要求“以应古制”，又正和王莽“好古”的意，故有理由相信王莽才是州牧制背后的推手。

王莽篡位后尽管做出了一些正面的改革，但总体是负面效应居多，过于理想化，随意改制，引起了诸多不满，由此造成了地方上的叛乱，有鉴于此，王莽在制度上正式赋予了州牧以兵权应对乱局，此为改刺史为州牧的一大变化。

其二，提高州牧的地位。原本刺史只是六百石的小吏，改刺史后的州牧则一跃成为了两千石的高官，地位仅次于九卿；升迁方面也有所调整，原本刺史若出众者一般可以升迁为郡国守相，州牧则可直接补九卿的“缺”，相应地对州牧也做出了限制，封爵中的公爵方可出任州牧。

其三，行政权力的合法化。刺史主要的职责是以“六条诏书”监察郡国秩两千石长吏，对中央御史中丞负责，行使的是监察权，若行使行政权则属于非法；而州牧则被合法赋予了行政权，《汉书》记载：公元18年，王莽曾经特召扬州牧费兴问方略，所谓方略指的是安抚各州的行政措施，而费兴所答内容也印证这点，表明取代刺史的州牧的职责变成了行政为主，另外设置了牧监副行使监察权。

再罢州牧

州牧作为地方上最高行政长官的时间并不长，随着王莽篡汉，西汉灭亡，公元25年刘秀建立东汉，赋予了州牧不一样的意涵，不再是单纯的地方上最高行政长官，具有“拱卫中央”和“镇抚地方”的双重作用:

公元33年，王莽篡汉后，窦融一度割据河西，后归附东汉，被刘秀任命为凉州牧。在刘秀进攻盘踞陇右的隗嚣时，窦融亲率五郡兵马相助，立下汗马功劳，刘秀称其为“执志忠孝，扶微救危”；公元35年，任命大臣们纷纷举荐担任郭伋为大司空，刘秀对此另有打算，此时卢芳降而复叛，割据北方，对新生的东汉政权构成了很大的威胁，于是刘秀任命郭伋为并州牧。郭伋也不负众望，通过分化瓦解，成为“孤家寡人”的卢芳只得逃亡匈奴；公元36年，刘秀得以平定巴蜀完成大一统，任命岑彭出任益州牧起了重要的作用。岑彭所部进入巴蜀之地纪律严明，“令军中无得掳掠”，对于百姓劳军的物资亦不受，百姓皆大喜悦，“仁义之师”的名声不胫而走，岑彭受到的阻力大为减弱，使得刘秀的统一大为提前。

由此可见，东汉并未完成大一统，刘秀沿袭西汉旧制置州牧，以适应统一战争，为此，还下放“人事权”，在人事任免方面，州牧有很大的自主权，甚至有权罢黜不称职的两千石长吏，一度遭到执金吾朱浮的批评，认为此权利应该交由“三公”负责。此外，这一时期的州牧兼具中央和地方的性质，曾以“皇帝使者”的身份行事。

此后刘秀为何罢州牧呢？这也不难理解，在统一战争时期，即便地方权力得到强化，不过大局始终掌控在刘秀手中，不至于造成尾大不掉的局面，反而因此脱颖而出，击败群雄，于公元36年完成了统一。

但东汉政权并不稳固（平定巴蜀的6年后发生叛乱，期间平定巴蜀的大司马吴汉多次上书请求封皇子镇守），刘秀需要州牧的“地方维稳”；当公元42年，东汉的局面总体趋于平稳，步入正轨后，州牧制变得不合时宜，与集权统治相冲突，所以刘秀罢州牧，重置侧重于监察的刺史。

州牧割据

东汉政权的建立，离不开地方豪族的鼎力支持，因此站稳脚跟后，刘秀开始了有计划地削弱，但终其一生始终没有彻底解决这一顽疾，只得与地方豪族形成一定的默契，平衡各自的利益，这一平衡在东汉末年打破了。

随着黄巾军之乱的此起彼伏，东汉政权面临着丧失对地方控制权的险境之下，被迫扩大了地方长官的权力。皇莆嵩便因镇压黄巾军有功，拜为左车骑将军，领冀州牧，封槐里侯，此为刘秀罢州牧之后再于地方置州牧，应当为应急机制下的权宜之计，并未铺开，仅限于叛乱“重灾区”。

随着董卓之乱，地方豪强纷纷崛起，东汉政权失去权威，也失去了任免刺史、州牧的能力，主要任命方式有两种：权臣操纵下皇帝任命以及地方势力互表自立。

权臣操纵下皇帝任命 董卓时期，任命宗室名臣刘宠的侄子刘岱为兖州刺史，任命了党锢时期的名士刘表为荆州刺史；李傕时期，任命刘繇为扬州刺史；曹操时期，任命刘备为豫州牧。可见，权臣为证明自身的合法性，倾向于选择更具有号召力的宗室。

地方势力互表自立 公元190年公孙度自立为辽东侯，平州牧，次年袁绍夺得冀州，自立为冀州牧；公元194年，刘备被陶谦表为豫州刺史。

这只是“名”，并不够，需要有实力作为支撑。互表自立的地方势力无论是否出自本地，其背后往往强大的宗族势力作为支撑，韩遂、公孙瓒、袁绍等皆然，吕布、陶谦虽然在外地立足，其中吕布拥有原来丁原的并州军队，而陶谦起家的正是在家乡招募的丹阳兵。

相较之下，宗室在地方上的立足则较为艰难。西汉以来限制宗室的政策得到延续，由此诸侯王的发展越发困顿，即便个别得到一定的发展，也改变不了整体上的颓势。所以宗室不得不另辟蹊径，通过联姻取得地方豪族的支持，如刘表娶荆州蒯氏，刘备娶糜竺之妹。

据此，董卓之乱后，失去了任免刺史、州牧能力的东汉政权，已然丧失了对地方的控制，地方豪族或自立，或与宗室联姻，使得原本作为地方行政长官的州牧和监察官的刺史走上了截然不同的道路，州牧成为了割据一方的军阀，刺史则成为了州一级的行政长官。

综上所述，中央集权与地方分权是封建君主不得不面对的选择题，在不同历史时期，皇帝掌控权力的前提下，根据国家整体运行状况，不同程度地将权力下放，增加地方自主权，灵活处置各地出现的问题，但随着皇权的逐渐衰落，占据主动权的地方反过来攫取权力，这一点可以从刺史、州牧的演变中看出。